ADIOS ADUANA

HAY UN DICHO SEGUN EL CUAL "NO SON LAS instituciones las que se corrompen, sino las personas".
Pero como toda ley tiene su excepción, en Colombia hay una institución en la cual la corrupción es el pan de cada día, no por las personas que la componen sino por su naturaleza jurídica, diseñada para romper la resistencia del más moralista de los funcionarios. Una institución en la cual de 1.400 empleados que conforman la planta de personal 930 están siendo investigados administrativamente. Y esa institución no es otra que la Aduana Nacional.
Pero la Aduana no es sólo una entidad corrupta. Es también, según los que la conocen por dentro, un organismo burocratizado, ineficiente como agente de comercio exterior, ineficaz en el control de las operaciones externas, débil en su estructura administrativa y sin recursos suficientes para desarrollar su labor. En otras palabras, un "dinosaurio" sin lugar en un momento histórico en que para competir hay que ser eficiente y en el que la lucha contra la corrupción, más que una simple cruzada moralista, es una necesidad económica.
Es por eso que la Aduana Nacional, tal como existe hoy en día, es una entidad obsoleta y que la única manera de impedir que siga siendo un obstáculo para el proceso de apertura es acabando con ella o transformando radicalmente su naturaleza. Y eso, al parecer, es lo que pretende hacer el Gobierno con el programa de reforma "Una nueva aduana para un nuevo país", aprobado hace apenas dos semanas por el Consejo Superior de Comercio Exterior y que de acuerdo con Fernando Zarama actual director de Aduanas, se pondrá en ejecución en los proximos días.
El programa supone la desaparición casi total de buena parte de los símbolos con los cuales acostumbran los colombianos a identificar la entidad, como los aforadores de mercancías y los guardas aduaneros, cuyo papel policivo de acoso a los importadores será reemplazado por un sistema de control en el cual lo fundamental será el "cumplimiento voluntario" de las obligaciones aduaneras y tributarias por parte de los agentes involucrados en el comercio exterior.
"La Aduana que todos conocemos según Zaramaes una entidad que fué diseñada para una economía cerrada y cuyo papel, por lo tanto, era establecer un cerco físico a la economía, con una multiplicidad de funcionarios diseminados en todas las entradas del país, y con el cometido concreto de incautar la mayor cantidad posible de mercancías.
Una Aduana moderna, en cambio, debe tener como papel agilizar al máximo los flujos de comercio exterior y evitar sus distorsiones, sin olvidar su función como agente de control, pero ejerciéndolo de la manera ágil y eficaz" Y es en eso que se viene trabajando, de acuerdo con el Gobierno. No de ahora solamente, sino desde hace dos años y medio, cuando se decidió adoptar el modelo de apertura y se tuvo conciencia del obstáculo que para darle una mayor competitividad a la economía podría suponer una institución tan atrasada como la Aduana. Varias son, en efecto, las medidas tomadas por las dos últimas administraciones con el fin de agilizar los procesos aduaneros y modernizar la entidad.
La primera fue una poda burocrática que permitió reducir la planta de personal de la institución de 3.800 a 1.400 empleados, mediante un plan de retiro voluntario. Como ha sucedido en muchos otras entidades del Estado, sin embargo, no se fueron todos los que se debían ir, ni se quedaron los que se tenían que quedar. Y no es de extrañar por eso que aún después de la poda la entidad conserve los vicios de las épocas pasadas.
Otra medida de gran importancia fue la despenalización del contrabando. Hasta el año pasado, la legislación aduanera contemplaba duras penas para los contrabandistas. Pero casi nunca se aplicaban. En los últimos 20 años, y a pesar de contar con una estructura judicial propia -con jueces y tribunales la Aduana Nacional sólo había condenado a 11 personas por actividades ilegales de comercio internacional. Por eso se consideró preferible rebajar las sanciones, con tal de que las mismas se hicieran efectivas.
Una tercera medida, íntimamente relacionada con la anterior, fueron los cambios introducidos en los sistemas de fiscalización. Anteriormente se pretendía controlar, mediante un aforo físico y documental, la totalidad de las mercancías que ingresaban al país.
Eso, además de obstaculizar los flujos de comercio, multiplicaba enormemente las "mordidas". Por eso se decidió pasar al concepto del "control como riesgo". Esto es, que sólo algunas mercancías serían aforadas, casi siempre dependiendo del azar, como se hace en los terminales internacionales de pasajeros con los llamados "semáforos" de ingreso.
Por último, se decidió entregar el almacenamiento de las mercancías decomisadas al sector privado. Las bodegas de la Aduana fueron, durante muchos años, un verdadero nido de corrupción. Al punto que la comparación entre sus inventarios y los que han hecho los almacenes privados al hacer el correspondiente traslado difieren en por lo menos 40.000 millones de pesos. Y esa es una plata que jamás se podrá recuperar, dados el profundo deterioro y saqueo continuado al que fueron sometidas durante tantos años las mercancías que caían en manos de la Aduana.
Por eso, de acuerdo con el actual director, lo importante es mirar hacia el futuro: "Más que exhumar cadáveres, lo que hay es que darles cristiana sepultura y avanzar". Y allí donde se enmarca el programa "Una nueva Aduana para un nuevo país", que está basado en un trípode de reformas que buscan profundizar la modernización de la entidad y superar los escollos encontrados por las dos últimas administraciones.
El primer pilar del programa es una reforma procedimental, que parte del principio de que "la mejor forma de ser eficiente es simplificando los trámites". En la actualidad, para introducir un bien al país, hay que seguir por lo menos 10 pasos, que en el mejor de los casos, y si son agilizados por tramitadores profesionales, pueden tardar una semana. La idea es dejar tan sólo dos pasos: primero hay que llenar un sencillo formulario de apenas una página con los datos de la importación y el valor que se tiene que pagar; después, ir con esa declaración al puerto de entrada al depósito y reclamar la mercancía. Y eso, en total, no debería tomar más de una hora.
Eso no quiere decir, por supuesto, que los importadores queden libres de control. Al contrario,"desaparecidas las trabas administrativas, gana importancia el control". Sólo que éste será más selectivo y más duradero en el tiempo. Antes, el papel de la Aduana terminaba con la nacionalización de los bienes. Ahora la presencia de la Aduana será casi permanente. Y en eso consiste el segundo pilar del programa del Gobierno: en cambiar la naturaleza del control, buscando que el cumplimiento de las normas sea voluntario. En adelante, el control tendrá varias etapas. Una, que se busca fortalecer, es la del llamado control estratégico, cuya función es cortar las fuentes de abastecimiento del contrabando, con una mayor vigilancia en los mares, y los puertos. Otra es la del llamado control operativo, que se aplicará en puertos y aeropuertos, y cuyo fin es detectar reem plazando la inspección física por mecanismos como el peso de las mercancías o su simple conteo los posibles casos de contrabando. Y la tercera, y más importante, la del control preventivo.
En la actualidad, la Aduana se encuentra preparando un grupo especializado de 300 inspectores profesionales nuevos y bien pagados que tendrán como función visitar el comercio con el fin de detectar la presencia de mercancías introducidas al país de manera ilegal, pero que no tendrán ningún poder de decomiso.
Dichos inspectores pedirán al comerciante que "corrija su conducta", o pena de sufrir una grave sanción si son descubiertos en reincidencia. Lo que quiere decir que su papel, más que castigar, será "crear un riesgo", procurando de nuevo, el cumplimiento voluntario de la norma.
En algunos casos, ya sea detectados por los funcionarios de la Aduana, o denunciados por la ciudadanía, habrá investigaciones de fondo, que incluirán un análisis completo de la operación comercial y que conducirán al cobro, por parte de la Aduana que ahora tendrá esa facultad no sólo de las multas a que hubiere lugar, sino de todos los impuestos evadidos por el implicado. Con un elemento adicional: la responsabilidad será solidaria para todas las personas que hayan participado en el ilícito. Si al dueño de un almacén lo "pescan" con un lote de mercancías de contrabando, la sanción no sólo será para él sino para su proveedor. Y todos tendrán que pagar. Lo que quiere decir que de un esquema de control físico en el que simplemente se decomisaban las mercancías se pasará a un control hacendario, mucho más gravoso para el infractor.
El último pilar del programa es una profunda reforma administrativa.
La Ley de Reforma Tributaria creó la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales DAN la cual pasarán todas las funciones de la antigua Aduana. La DAN hará una nueva incorporación de personal, lo que le permitirá depurar su planta y profesionalizar a sus funcionanos, bajo dos principios que, de acuerdo con al actual director de Aduanas, regirán su funcionamiento: la competencia interna y la identidad institucional. El primero, será incentivado con la creación de primas de productividad, hasta del 200 por ciento del salario. El segundo, con un hecho sencillo pero fundamental: a la DAN será difícil entrar, pero sus empleados saldrán con gran facilidad.
Tal es, en resumen, el esquema de "la nueva Aduana". Un esquema que parece sencillo, pero detrás del cual hay todo un cambio de filosofía. Y aunque resulta difícil pensar que con él se acabarán todos los problemas de corrupción que por años han caracterizado a la entidad pues aunque cambie la institución, nadie garantiza que cambien las personas es evidente que, de aplicarse sus normas, el comercio exterior podrá realizarse con más agilidad.
Y ese ya es un paso esencial para la consolidación del programa de apertura.