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| 6/6/2004 12:00:00 AM

A amarrarse el cinturón

Este será el año del apretón al gasto público. Y una de las estrategias centrales para lograrlo es la reforma a fondo del presupuesto nacional que está en debate en el Congreso.

¿Alguna vez ha mirado el saldo de su cuenta bancaria y se ha preguntado en qué momento se gastó toda la plata? ¿Ha pensado por qué casi nunca está libre de deudas? Seguramente que le resultan familiares estas angustias. Pero quizá no tanto como al gobierno, que por no tener claras las cuentas, se ha dado cuenta ahora que su cuenta está en rojo y debe demasiado.

Detrás de toda la jerga económica que rodea la discusión del déficit fiscal se esconde una verdad simple, aplicable a todo el mundo: nadie se puede endeudar sistemáticamente por encima de su capacidad de pago pues termina quebrado, vendiendo sus bienes o entregando todo a sus acreedores.

Por no programar a tiempo las salidas y entradas de dinero, el gobierno ha estado gastando más de lo que debería en los últimos años. Este hueco en sus finanzas públicas lo ha llevado a endeudarse a una velocidad casi insospechada. Mientras que hace 10 años la deuda pública era el 22 por ciento del Producto Interno Bruto, hoy está alrededor del 52 por ciento. Este es el nivel más alto en la historia del país.

Las transferencias a la regiones, el gasto pensional y el gasto militar son parte fundamental del problema. El crecimiento del gasto en estos tres rubros tiene mandatos constitucionales que hacen difícil frenarlo. De ahí que su peso dentro del presupuesto general de la Nación sea demasiado alto. La presión que existe sobre estos gastos obligó a aumentar en 15 por ciento el presupuesto para 2004 respecto al periodo pasado. Semejante explosión de gastos pone a tambalear el equilibrio macroeconómico del país.

Para tratar de aliviar esta situación el gobierno ha venido elaborando un paquete de medidas para controlar los gastos y corregir el desequilibrio de las cuentas públicas, como la Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada el año pasado. Hay otras reformas como la pensional, la eliminación de los regímenes privilegiados de pensiones que vienen en curso y la reforma del Estado que también reduce el gasto.

Pero hay una que es particularmente importante porque introduce cambios al proceso presupuestal nacional, donde se definen cómo y en qué se gastan los cerca de 77,6 billones de pesos de recursos públicos cada año. Se trata de la reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), que está pendiente de primer debate en la comisión cuarta de la Cámara de Representantes y que ya recibió la bendición de la Mesa del Acuerdo Político.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto regula la manera como se prepara, discute, aprueba, ejecuta, controla, evalúa y finiquita el presupuesto de la Nación. Su rango prácticamente constitucional lo convierte en uno de los instrumentos más importantes para lograr unas finanzas públicas sostenibles.

Una buena contabilidad

La reforma del gobierno intenta corregir varias fallas del actual proceso presupuestal y tiene grandes diferencias frente al régimen vigente. Lo primero que cambia es el horizonte de planeación presupuestal. En el régimen actual se financia anualmente el faltante entre ingresos y egresos para ese mismo período en que se va a ejecutar. El nuevo estatuto propone elaborar un presupuesto de mediano plazo, es decir, por un término de 10 años. La idea es que cada gobierno fije una estrategia de gastos, ingresos, déficit y endeudamiento que no termine cuando acabe su mandato, sino que se extienda más allá. Con esto se lograrían atenuar los ciclos políticos del gasto público, por ejemplo, la tendencia a incrementar los pagos hacia el final de los períodos presidenciales con el fin de culminar obras.

Lo segundo es que pone límites al gasto. Actualmente se define un monto de gastos y luego se busca cómo financiarlo. Si los impuestos no alcanzan, el presupuesto se equilibra vía endeudamiento, lo que genera todavía mayores desequilibrios. La reforma incluye la restricción de recursos como un ingrediente básico para estabilizar, o incluso reducir, la deuda pública. Para ello fija unas metas de superávit primario para el sector público no financiero. Esto quiere decir que los ingresos (sin incluir recursos de privatizaciones, capitalizaciones y las utilidades del Banco de la República) menos los egresos (sin contar lo que se paga por intereses de la deuda) debe dar un saldo positivo.

Lo tercero es la nueva definición de gasto social. No es clara la visión del Estado sobre cuáles son los gastos más prioritarios o con mayor incidencia sobre la población más pobre. En el marco actual lo social está definido como todo aquello que contribuye al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida. Esta vaga definición da lugar para meter todo tipo de iniciativas bajo el rótulo de "social", como los subsidios a la gasolina o las exenciones a ciertas rentas. Uno de los puntos más importantes del proyecto es que limita el gasto social a las necesidades insatisfechas de salud, educación, deporte, saneamiento ambiental y agua potable.

Lo cuarto tiene que ver con la inflexibilidad del presupuesto. Mandatos constitucionales y leyes fiscales determinan el destino de una proporción importante del gasto, lo hacen rígido y no permiten que se puedan redireccionar los recursos en la medida en que cambian las prioridades. Hoy el 90 por ciento del presupuesto es inflexible, según cálculos del Ministerio de Hacienda. El tema es crítico y se ha convertido en la principal camisa de fuerza del gobierno, al que no le queda otro remedio que hacer recortes vía gasto de inversión. La reforma contribuye a la solución del problema porque limita algunas partidas que dan origen a inflexibilidades, como las rentas de destinación específica o las adiciones presupuestales.

Lo quinto es que cambia la forma de clasificar los gastos en el presupuesto. Hoy la clasificación es económica, lo que significa que se divide en gasto de funcionamiento, social y de inversión. ¿Cómo saber si esa distribución refleja las prioridades del gobierno y si estos recursos son utilizados de manera eficiente? La reforma presenta una clasificación distinta del presupuesto, en función de variables como protección social, educación, salud, defensa, orden público, entre otras. La idea es permitir una mejor lectura y un debate más iluminado sobre su contenido.

Pero en algunos aspectos el proyecto se queda corto. La crítica más frecuente es que carece de una restricción presupuestal explícita. Aunque el Estatuto enuncia una meta de superávit primario que determina cada gobierno según el ciclo económico, no plantea una fórmula matemática para su cálculo. Esto deja la puerta abierta a las presiones políticas para expandir los gastos.

El otro cuestionamiento es que el proyecto debe estar acompañado de una reforma constitucional. De hecho, el cumplimiento de sus objetivos sólo puede alcanzarse si el ejercicio presupuestal se libera de las ataduras constitucionales que amarran el gasto. Hace unos años, por ejemplo, la Corte Constitucional dictó una sentencia sobre la extensión de la pensión de gracia -un beneficio que se creó en 1912 con el fin de estimular a los profesores de primaria para que acudieran a las zonas rurales- a todo el magisterio de secundaria. Esto le costó al Estado 800.000 millones de pesos de un solo tacazo.

Para garantizar la sostenibilidad fiscal es necesario que se aprueben las demás reformas económicas que están pendientes, comenzando por la pensional y la que modifica lacontratación pública o ley 80. Si no se hacen estos cambios a tiempo, Colombia podría verse abocada a una crisis financiera similar a la vivida por algunos países latinoamericanos como Argentina en los últimos años.
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