CAMBIO Y FUERA

Quizás por allá dentro de veinte años algún historiador recuerde que todo comenzó en una tarde gris. Porque la verdad sea dicha, ese era el clima de Bogotá el jueves 22 cuando pasado el mediodia la cúpula del equipo económico, con el presidente Virgilio Barco a la cabeza, se reunió en el Palacio de Nariño para tomar una de esas decisiones que se ven muy de vez en cuando. Se trataba, ni más ni menos, de darle la luz verde a una nueva estrategia de desarrollo económico, algo que no se había hecho en Colombia desde 1967 cuando se adoptó el control de cambios.

Por esa razón, estaba presente el Consejo Nacional de Política Económica y Social en pleno. Todos y cada uno de sus miembros escucharon atentamente cuando los técnicos del Departamento Nacional de Planeación leyeron durante cerca de tres horas un largo documento titulado "Programa de internacionalización de la economía colombiana y modernización de su aparato productivo".

Aparte de una que otra interrupción para corregir el tiempo de un verbo aquí y el contenido de una frase allá, el fondo del asunto pasó sin pena ni gloria. Al filo de las cuatro de la tarde la decisión estaba tomada. Mientras en el centro de Bogotá la lluvia amenazaba, en la sede presidencial el Conpes le dio su bendición a la apertura económica, la idea más debatida de los últimos años en Colombia.

Ese fue el epílogo de una posibilidad que se tornó en realidad. Los meses de discusiones dentro del gobierno y de especulaciones del sector privado terminaron cuando, en una rueda de prensa, los ministros de Hacienda y Desarrollo y el jefe del Departamento Nacional de Planeación delinearon las nuevas reglas del juego en materia económica. Se habló entonces de cambios en el sistema de importaciones, complementados con variaciones en el manejo de sectores como el industrial o el de transporte. Todo eso, con la intención de aumentar sustancialmente la tasa de crecimiento de la economía colombiana durante esta década. Los técnicos del gobierno consideran que si la apertura se lleva a cabo como ellos dicen, la cara del país a comienzos del siglo XXI será muy diferente de la que tienen hoy en día.

Y eso que los resultados obtenidos hasta ahora no son del todo malos. El gobierno reconoce que "la producción nacional es hoy en día cerca de seis veces superior de lo que era en 1950, gracias a lo cual el ingreso medio por habitante, medido en términos reales se ha podido duplicar con creces". Más aún, se acepta que "los logros de la economía colombiana en las últimas décadas se encuentran vinculados con un modelo de desarrollo que combina una estrategia de sustitución de importaciones y protección a la industria nacional". Sin embargo, el mismo gobierno afirma que "las limitaciones de este modelo de crecimiento económico han empezado a ser evidentes desde hace ya varios años". En partícular, se hace referencia al estancamiento paulatino en los niveles de desarrollo. Sin que Colombia haya llegado jamás a experimentar las crisis sufridas por otros países latinoamericanos.Cada vez que parece más evidente que, tal como están las cosas, la economía nacional seguirá siendo mediocre.

La culpa, según el equipo económico, la tiene en buena parte el sistema de protección a la producción nacional. Las cifras oficiales revelan que la productividad en áreas claves de la industria ha caído notoriamente en los últimos años. Además, entidades como el Banco Mundial han señalado cómo en los últimos 25 años el peso del sector industrial dentro de la economía es prácticamente el mismo, a pesar de todos los intentos para que aumente.

Bajo esas condiciones los técnicos sostienen que al país ya no le quedan ases bajo la manga. Incluso los intentos que se han hecho para promover las exportaciones se han chocado con un denominado "sesgo antiexportador que hace que tanto la inversión como la producción se realicen fundamentalmente en sectores dirigidos al mercado doméstico".

Frente a tales limitaciones el remedio recomendado es la apertura económica. El gobierno considera que mediante una serie de cambios se puede lograr que la producción interna se vuelva eficiente, al tiempo que el país tendria cómo competir en la arena internacional. En términos concretos se busca que una serie de medidas en el área macroeconómica se combinen con políticas concretas en materia de crédito, de reestructuración industrial, de infraestructuta, de precio y de estímulos a las exportaciones. Yá con esa base se puede tocar el tema tabú: la protección a la industria nacional.

Como se sabe, durante casi cuarenta años el país se basó en el llamado esquema de sustitución de importaciones, el cual pregonaba que para alcanzar la industrialización era necesario proteger a los empresarios nacionales. La idea se concentraba en el compromiso, por parte del gobierno, de no dejar importar bienes que le hicieran competencia al producido naciónalmente. Tal fue el camino seguido en casi todo el tercer Mundo, pero con el tiempo se descubrió que en ciertos casos habían surgido industrias poco eficientes cuyos costos eran muy superiores al de empresas similares en otras partes del planeta. A pesar de ese hecho, el sistema se mantuvo durante mucho tiempo, con el argumento de que tarde o temprano se recuperaría la eficiencia perdida.

Sin embargo, la paciencia se terminó con la llegada de la década le los 80. Con Reagan a la cabeza el mundo volvió a creer poco a poco en las ventajas del libre mercado y de la competencia. En esas filas se enroló Chile y con el correr del tiempo casi todos los países latinoamericanos adoptaron el sistema "estándar" de apertura económica: liberación de importaciones, acogida al capital extranjero, mayor juego del sector privado y estímulos a las exportaciones. Los resultados en el caso chileno se convirtieron en el mejor argumento de los defensores de la idea. En el país austral la producción aumentó sustancialmente (más de 5% anual promedio en la segunda mitad de la década pasada), el desempleo bajó y la inflación se redujo notoriamente. Al mismo tiempo las exportaciones aumentaron y los más exaltados dicen hoy en día que Chile va en camino de Ser la próxima Australia.

Tanto éxito, sin embargo, no se ha repetido en todas las latitudes. México, por ejemplo, hizo una liberación abrupta cuyos resultados positivos todavía no se han visto. Aparte de una menor inflación, la balanza comercial mexicana pasó de tener un superávit de casi 8.500 millones en 1987 a un déficit de 900 millones en 1989. La indutria mexicana se vio seriamente afectada y actualmente se estima que la utilización de la capacidad instalada en las empresas es de cerca del 30%, al tiempo que el desempleo de mano de obra calificada va en aumento.

Casos como ese convencieron a los técnicos del gobierno colombiano de que cualquier iniciativa de apertura debería tener un claro sabor autóctono. A su favor Colombia tuvo la ventaja de estar contra la pared en materia externa. Aparte de uno que otro indirectazo del Banco Mundial no había en realidad obligación de hacer nada para satisfacer a los banqueros internacionales.

El haber contado con ese margen de maniobra permitió el diseño suigéneris de la apertura colombiana.En primer lugar los técnicos que estudiaron el tema tuvieron tiempo de decidir cuánto se podia gastar el país en el ensayo, como se iban a diseñar las medidias y cuál era el impacto eventual de una política de apertura sobre la industria nacional. Este último punto en particular resultó el más disperldioso. Hubo que analizar y cuantificar la evolución de cada subsector industrial a lo largo de los últimos años. Los analistas acabaron construyendo verdaderas "sábanas" de datos en las cuales se consignó el historial estadístico de la industria colombiana .

Gracias a esa labor fue relativamente sencillo cuantificar y limitar los efectos de la apertura en esta primera fase. Aunque el gobierno advierte que esta comprende un conjunto de medidas de diverso tipo, la verdad escueta es que lo que define todo es el cambio a la política de importaciones. "Si no se elimina esa protección infinita que tenía la producción nacional jamás habríamos podido hablar de apertura", le dijo a SEMANA un técnico del gobierno que participó en el proceso. De hecho, la mayoría de las medidas complementarias ya se habían adoptado antes estimulos cambiarios, reforma a las aduanas, créditos, etc.) Sin que estas hicieran obligatoria la decisión final.

Por esa razón buena parte del documento que estudió el Conpes el jueves pasado está dedicado a lo que se llama como "racionalización del comercio exterior". Esta, a su vez, se concentra en la variación de las prácticas restrictivas que existían desde 1984, cuando la falta de divisas obligó a la administración Betancur a colocar la mayoría de los bienes importables bajo el régimen de licencia previa. Según este, la decisión sobre una importación la tomaba el Incomex basado en un presupuesto de divisas fijado por el equipo económico.

Con el correr del tiempo algunos bienes entraron en la categoría de libre importación, pero hasta la semana pasada 3.090 partidas de las 5.143 que componen el universo arancelario estaban sometidas al régimen de licencia previa. Por esa razón el primer paso que se tomó fue pasar 861 ítemS a la clasificación de libre, con el argumento de que eran bienes cuya solicitud siempre se aprobaba. Ese cambio implica menores trabas administrativas para los importadores y para el mismo Incomex.

Las 2.229 posiciones arancelarias restantes permanecieron en el régimen de licencia previa, pero con clasificación diferente. La importación de una parte se permitirá en casos especiales, la de otra dependerá de un cupo y una tercera se aprobará casi siempre y es la candidata a pasar el régimen de libre importación en unos meses. Sin embargo, la parte más importante tiene que ver con el tratamiento que se le va a dar a 750 partidas arancelarias. Estas comprenden bienes terminados de producción nacional y su tratamiento refleja el espíritu del gobierno, en el sentido de exponer paulatinamente a los industriales colombianos a la competencia externa. El grupo de productos está subdividido a su vez en ocho subgrupos, para cada uno de los cuales se realizarán encuestas (tal es el nombre escogido) al menos dos veces al año.

Las encuestas en mención equivalen a una especie de subasta en la cual el importador "licita" la importación de un bien determinado, ofreciendo pagar una prima sobre el arancel existente. Este mecanismo --cuya permanencia sería de dos años-- permitirá saber el sobre precio que están dispuestos a pagar los importadores y, por lo tanto, será la base para modificar los aranceles correspondientes al cabo de cierto tiempo. En último término, se aspira a que al cabo de cinco años el régimen de licencia previa haya desaparecido y que los instrumentos para el manejo del comercio exterior sean los que recomiendan los expertos: el arancel y la tasa de cambio. Si eso se logra los cálculos del gobierno indican que las exportaciones subirían notoriamente, al igual que el crecimiento promedio de la economía.

¿Es tanta belleza posible? La verdad es que en esta vida no hay nada seguro, pero en este caso hay que reconocer que los argumentos del gobierno están bien sustentados. La duda radica en si la próxima administración sigue por la misma senda, algo que no es descabellado si se tiene en cuenta que en materia económica el país parece no tener color político desde hace muchos años. Además falta ver si aparte de los cambios en el régimen de importaciones, las demás situaciones se dan. Tal como le dijo a SEMANA el presidente de la ANDI, Fabio Echeverri Correa "yo estoy de acuerdo con la apertura, pero hagámosla integral". particular, Echeverri cuestiona que todo el énfasis parece haber recaido en el sector privado, mientras que el Estado --culpable de muchas ineficiencias-- también debe enmendarse. Aunque el documento del gobierno hace énfasis en temas como los puertos y las aduanas, Echeverri insiste en que "las mismas historias las estoy oyendo hace 30 años".

Son observaciones como esas las que convencen a los observadores de que, en realidad, falta muchísimo camino para que la apertura tome forma definida. Por ahora lo hecho ha sido calificado como un buen comienzo pero faltan tantas realizaciones que es imposible llegar a conclusiones todavía. De lo que venga en un futuro dependerá que la historia que comenzó en un día plomizo acabe, ya sea en aguacero o sol radiante, pero sólo el tiempo será el encargado de dar el veredicto.-

"LA APERTURA LE ABRE UN NUEVO HORIZONTE AL PAIS"

SEMANA: ¿Cómo describiría usted lo hecho?
MARIA MERCEDES DE MARTINEZ: Lo realizado consta de tres partes que son fundamentales e implicaron mucho trabajo y mucho tiempo para desarrollarlas. Por un lado está la parte legal que fue de una complejidad enorme, porque se requirió de mucho tiempo para que fuera sólida. También está el área que tiene que ver con la situación de la economía. Aún que desde un comienzo se pensó que no habría problemas cambiarios, de ahí se avanzó a hacer unas proyecciones y a analizar la economía hasta 1995. Sobre todo lo que tiene que ver con el sector público y la situación de todas las empresas del Estado y del gobierno nacional para ver si era posible tener la parte fiscal bajo control --que es esencial-- al igual que el sector externo. Por último se analizó el sector empresarial y cómo está operando el aparato productivo para con base en eso tener unas herramientas de juicio. Pero algo bien interesante es que hace unos meses la gente no estaba compenetrada con lo que podía ser un esquema de esta naturaleza. Lo que se ha venido observando en el curso de los meses es la maduración de las ideas. Mucha gente ha tomado partido en el sentido de que esto es indispensable y lo que más se ha cuestionado quizás no es la idea. Yo no creo que haya ni siquiera una persona que diga que esto no se debe hacer. La pregunta era cómo y yo pienso que ese cómo es ahora bastante claro.

S.:Se dice que el programa de apertura es muy a la colombiana...

M.M.M.: Pues es bien diferente a lo que ha pasado en otros países. Venezuela, Chile o México, han hecho un programa de esta naturaleza quizá con un tratamiento de choque muy fuerte, que le ha costado mucho a cada economía. En Venezuela, por ejemplo, el año pasado la producción cayó en un 8%. Por eso se puede decir que lo hecho aquí es diferente porque, primero, es gradual y, segundo, porque en cierta forma lleva a que inicialmente haya una mayor protección a la producción doméstica.

S.: ¿Cómo se compara lo actua con lo hecho a comienzos de esta década?

M.M.M.: Pues es un esquema totalmente diferente, si uno compara lo que se liberó en el 81 u 82 y qué se libera en este caso. La idea en esta ocasión es que en un período de 4 ó 5 años se permita la libre importación de productos y quitar esas trabas administrativas al comercio que realmente dan una protección infinita a la producción doméstica. Pero por ahora lo que realmente se está liberando son casi los productos opuestos a los que se importaban en el 81 y 82. En ese año la mayoría de la liberación fue de bienes terminados para el consumo o bienes finales. Ahora eso se está permitiendo pero en un margen muy pequeño --el 3% de la producción-- y con un esquema que lleva a que el costo de esas importaciones sea bastante elevado.

S.: No obstante, los críticos de la idea dicen que todo se basa en las importaciones...

M.M.M.: Creo que un punto importante es que este no es un programa de liberación de importaciones. Es un programa que busca que la economía tenga una mayor dinámica y que aproveche los mercados externos. No es simplemente pasar unos productos de un régimen de licencia previa a libre importación, sino que el programaincluye una política crediticia que le facilite desarrollarse al sector industrial. Por otro lado también hay una política de transporte, porque es uno de los cuellos de botella más grande que hay en el comercio exterior colombiano. Así mismo, se busca la reforma de las aduanas; se va a emitir un estatuto "anti-dumping" para darle garantía a la producción doméstica; hay una serie de decisiones administrativas buscando simplificar los trámites en todo lo que tiene que ver en comercio exterior. Como se ve, no es una política de liberación de importaciones, sino una política que busca más crecimiento y que la economía sea más eficiente para que redunde en beneficio de los consumidores que van a poder comprar productos de mejor calidad, y a menor precio, en la medida que haya una competencia sana. Pero ese es el objetivo: fortalecer la industria y fortalecer la economía.

S.: Se dice que lo hecho le coloca una camisa de fuerza al próximo gobierno.

M.M.M.: Si el próximo gobierno no está de acuerdo con una política de esta naturaleza, pues siempre se pueden cambiar las cosas. Por ejemplo, en el caso de las importaciones basta una resolución del Consejo Directivo de Comercio Exterior devolviendo a régimen de licencia previa todas las posiciones arancelarias que se liberaron. Pero siempre los gobiernos entrantes se encuentran con decisiones de épocas anteriores. En ciertas obras públicas es imposible devolverse. En esta decisión en concreto no, pero creemos que es la más acertada para el futuro del país.

SS.: ¿Va a cambiar ahora la política económica?

M.M.M.: Colombia ha sido un país que durante los últimos 20 o más años ha tenido una economía que se ha manejado muy prudentemente. En general todas las decisiones que se han adoptado son graduales. No es lo mismo que en otros sitios donde se ven todo tipo de bandazos. Colombia ha sido siempre muy prudente, muy conservadora, de golpe. Nos gustan las cosas gradualistas, y aunque puede que cada gobierno le imprima su carácter propio a la economía, ha habido estabilidad en el manejo. Por eso yo no veo que haya ninguna razón para que en el futuro haya una situación muy diferente a la actual.

S.: ¿Cuál ha sido la injerencia de las entidades internacionales como el Banco Mundial?

M.M.M.: Las entidades internacionales opinan sobre todo. Probablemente si miramos las publicaciones que hace 15 años estas hicieron sobre Colombia, ya el tema de la apertura estaba sobre el tapete. Pero yo creo que el país es lo suficientemente maduro e independiente para decidir por sí mismo y no por presiones de los organismos internacionales. La pregunta es por qué se hizo en estos momentos. La evidencia es que en los últimos años el crecimiento se ha venido estancando. Por eso la solución que se busca no tiene que ver con que alguien lo diga. Lo dicen las estadísticas que demuestran que hay un problema, el cual se busca solucionar con la intención de que los costos sean los menores y los beneficios los más altos.

S.: En conclusión, ¿cómo califica lo hecho?

M.M.M.: Se han tomado unas decisiones que le permiten a uno prever que se han estudiado a conciencia los problemas que estas podrían ocasionar. La idea es que la economía se adapte sin incurrir en peligros. Por eso, es indudable que con esto se le abre un horizonte nuevo al país.