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| 11/24/1986 12:00:00 AM

A CESAR LO QUE ES DE CESAR

Después de la incertidumbre inicial, parece haber mejorado el ambiente para el proyecto tributario del gobierno

El martes por la mañana los colombianos se despertaron con la noticia de que por enésima vez en los últimos años, habría una nueva reforma tributaria. Pero no solamente una más. Quizás como pocas veces en la historia reciente, el proyecto de ley presentado por el ministro de Hacienda, César Gaviria, al Congreso, incluía en su articulado cambios tan drásticos que fueron necesarios varios días de análisis para que la gente comenzara a entender algo.
Reducción de impuestos, gravámenes a la cesantía y demás prestaciones sociales, y eliminación de deducciones y exenciones, eran apenas algunos de los puntos que el proyecto de 82 artículos contenía. Y a pesar de haber sido anunciada por el presidente Barco durante su campaña, luego nuevamente mencionada en su discurso de posesión, la verdad es que muy poca gente se esperaba un sacudón semejante.
EL PETIT COMITE
La explicación de que hubiera sido así, radica en el secreto con el que el minúsculo equipo de expertos le trabajó a la iniciativa. Todo comenzó en enero de este año, cuando se integraron los grupos de trabajo de la campaña. Desde ese entonces, el por esa época representante César Gaviria; la ex directora de Impuestos, Alba Lucía Orozco de Triana; y el actual director de Impuestos Nacionales, Santiago Pardo, comenzaron a estudiar una serie de alternativas para simplificar la compleja estructura tributaria del país. La idea estaba inspirada en una serie de iniciativas similares en otros países del mundo, y su justificación era muy clara. La legislación tributaria en Colombia es, hoy en día, una colcha de retazos, en la que el hombre de la calle se pierde y los grandes capitales se evaden.
La reforma empezó a tomar cuerpo a partir de mayo, de tal manera que cuando Barco asumió el poder, ya se encontraban definidos varios de los postulados básicos. Durante todo este tiempo, Barco había estado en contacto con el petit comité, y había aprobado sus lineamientos generales.
A partir del 7 de agosto, los posibles efectos de la reforma se simularon en un computador, y fueron revisados varias veces por técnicos del Ministerio de Hacienda. Desde ese entonces el objetivo global era el de mantener los recaudos en un nivel similar, a pesar de que provinieran de fuentes diferentes, con el propósito de disminuir las oportunidades de evasión de impuestos, tanto legales como ilegales.
LA FILTRACION
Pero, irónicamente, un proyecto tan preparado falló en su presentación. No bien había aparecido publicado su texto en los periódicos, cuando llovieron las críticas en su contra, y, curiosamente, las más fuertes provinieron del mismo partido del gobierno. Algunos de sus miembros alegaron que el proyecto no sólo no se le había consultado al liberalismo, sino que había sido traído a la luz pública de manera casi clandestina. La razón de que ello hubiera parecido ser así, se debe a que, durante los meses en que los efectos de la reforma se simularon por computador, su texto también se consultó con varios expertos, y como sucede cada vez que de un documento reservado se sacan más de cinco fotocopias, finalmente se produjo la filtración del caso.
Al mediodía del lunes pasado, la agencia Colprensa consiguió una copia del proyecto, y su existencia trascendió a otros medios periodísticos, particularmente El Tiempo y El Espectador, que exigieron al ministro que permitiera la publicación del misterioso texto. El ministro, que todavía trabajaba sobre el borrador del proyecto, se vio obligado a entregarlo sin las últimas correcciones, y este es el motivo por el cual el contenido y el articulado de la versión del proyecto publicado por los periódicos se diferencia un tanto del texto final presentado por el gobierno ante el Congreso. El descache, sin embargo, fue sólo de dos días. La idea inicial era tener el proyecto definido junto con la exposición de motivos el martes, para presentárselo a los ministros del despacho y a la Dirección Liberal, de tal manera que pudiera ser entregado al Congreso el jueves.
Pero, independientemente de la mala impresión que pudiera haber producido su presentación, el contenido del proyecto comenzó a calar en distintos sectores, poquito a poco. Las primeras voces de apoyo vinieron de gremios especialmente significativos como Andi y Fenalco, con el argumento de que por fin se presentaba un proyecto que se atreviera a desmontar la doble tributación para socios y sociedades. Pero, curiosamente, este apoyo de los gremios despertó recelo entre los sectores medios de la opinión pública, que pensaban que si Andi y Fenalco estaban tan contentos con el proyecto, "algo malo debía tener".
Entre el partido de oposición, las reacciones fueron especialmente cautelosas. El ex candidato Alvaro Gómez aseguró que era un golpe contra la clase media, pero advirtió que hasta que no se estudiaran a fondo los efectos potenciales de las reformas propuestas, no se pronunciaría definitivamente sobre el contenido del proyecto. El ex presidente Pastrana, por su parte, afirmó a su regreso de Europa que "era una copia mal traducida del proyecto aprobado por el Congreso de los EE. UU. hace unos días". Y el ministro de Hacienda en la sombra, el senador Rodrigo Marín Bernal, dijo tímidamente que el "gran pero" era que había dos proyectos en uno solo, haciendo referencia a las facultades que se le dan al gobierno para "dictar las normas que sean necesarias para el efectivo control, recaudo, cobro y determinación de los impuestos", con lo que según Marín, el ministro de Hacienda quedaría autorizado para realizar una nueva reforma tributaria cuando se le antoje.
Uno de los objetivos más evidentes del nuevo proyecto es el de la simplificación de las normas tributarias. La idea es que ingresos iguales paguen impuestos iguales, a través de un método relativamente sencillo, en comparación con los sistemas vigentes en la actualidad.
Para alcanzar esa meta se eliminan algunas exenciones y descuentos tributarios de vieja data en nuestro esquema tributario. En el caso de las personas naturales se pierde la posibilidad de las deducciones por cesión de rentas de trabajo, de deducciones por personas a cargo, de deducciones por pago de deudas a UPAC, y, para los que presentaban declaración de renta, las deducciones por pago de arriendos.
Así mismo, quedarían gravadas prestaciones sociales como las cesantías, las vacaciones y la prima legal, como parte de la nueva definición de lo que constituye renta. Pero a su vez, esto se compensa con una considerable rebaja de las tarifas del impuesto, de tal manera que aunque a un contribuyente se le cobra sobre más, debido a la rebaja en las tasas del impuesto, termina, en la mayoría de los casos, pagando menos. (Ver cuadros en páginas siguientes).
LA DOBLE TRIBUTACION
Uno de los puntos de mayor acogida es el relacionado con la eliminación de la doble tributación para socios y sociedades. La doble tributación consiste en que una sociedad paga impuestos sobre sus utilidades, y los socios vuelven a pagar impuesto sobre los dividendos que reciben, y en el caso de las limitadas, incluso sobre los no distribuidos. Según los especialistas, esta estructura ha llevado a que la inversión empresarial en Colombia se haya desmotivado, y a que el tipo de sociedad que se estaba conformando, dependiera más de las implicaciones tributarias que de cualquier otro motivo.
Por tanto, la reforma propone una tasa única del 30% tanto para las sociedades anónimas como para las limitadas, al mismo tiempo que exime a los socios de pagar impuestos sobre los dividendos recibidos.
A cambio de esto, que implicaría que las sociedades paguen menos impuestos, se elimina en forma gradual la posibilidad de deducir los intereses pagados sobre deudas que tengan dichas sociedades. Como se recordará, fue típico de la gran industria en los últimos años endeudarse al máximo por las ventajas tributarias que esto brinda, mientras que otras alternativas como la capitalización fueron desechadas.

LOS NUEVOS CONTRIBUYENTES
Es indudable, sin embargo, que buena parte de las medidas anteriores se traducirían en una caída de los recaudos del Estado con las obvias consecuencias sobre la estabilidad fiscal del país. Para 1986, el gobierno calcula que los recaudos por impuestos a la renta y complementarios deben ascender a unos 170 mil millones de pesos, suma que equivale a cerca de un 23% del total de ingresos de la administración central. Y para que no se produzca una crisis fiscal, la reforma contempla la posibilidad de ampliar lo que los técnicos llaman "la base tributaria", que consiste en el número de personas y entidades que pagan impuestos.
Entre los nuevos contribuyentes estarían los fondos de inversión, los fondos mutuos y los fondos de valores; igualmente, las cajas de compensación familiar, los fondos de empleados, las cooperativas de carácter financiero, las asociaciones y corporaciones (con varias excepciones) y las entidades sin ánimo de lucro, que hacen intermediación financiera y son vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
De la misma manera se ampliaría el régimen de retenciones, el cual cobijaría más actividades que ahora.
LA AMNISTIA
La segunda parte del objetivo de generar nuevos recursos es la de concederle una amplia amnistía a los contribuyentes que no están a paz y salvo con la Administración de Impuestos o no han declarado todo lo que tienen. Tal como dice el proyecto, "los contribuyentes que hubieren omitido activos (dentro y fuera del país) o declarado pasivos inexistentes podrán incluir los primeros y prescindir de los segundos en su declaración de renta correspondiente al año gravable de 1986". Y advierte que ese aumento en el patrimonio no está sujeto a ninguna sanción tributaria.
Otro efecto de la amnistía sería la descongestión de la Administración de Impuestos de una serie de procesos legales. Así, se establece una serie de mecanismos para que los juicios pendientes por conceptos tributarios puedan ser transados por los contribuyentes.
OTROS TEMAS
El proyecto también contempla la posibilidad de eliminar una serie de injusticias que se viene presentando desde hace tiempos. Por ejemplo, se le permite a los contribuyentes que no hayan valorizado sus activos, la posibilidad de hacerlo, de tal manera que cuando estos se vendan, sólo pagarán impuesto de ganancia ocasional sobre la parte de la valorización que exceda el nivel de inflación.
Por otro lado, el proyecto incluye la posibilidad de gravar a las empresas de transporte aéreo por la renta que generen nacionalmente, privándolas de una exención que venía desde hace mucho tiempo.
El artículo 71 contempla la posibilidad de otorgarle al Presidente de la República facultades extraordinarias para adoptar una serie de medidas en materia tributaria. Básicamente, la idea del gobierno es la de que, ya que se está cambiando una serie de condiciones para las personas que pagan impuestos, también es necesario que la Administración de Impuestos se adecúe a ellas. Entre otras cosas se busca emitir un nuevo régimen de normas, reformar administrativamente a la Administración de Impuestos, expedir un estatuto tributario y disminuir las tarifas del impuesto sobre la renta en el caso de que el comportamiento de los recaudos sea superior al esperado. Si esto último no sucede, y por el contrario, los recaudos resultan inferiores a lo esperado, el proyecto busca darle también al gobierno la posibilidad de aumentar la tarifa del IVA del 10 al 12%, lo cual en 1987 debería generar recursos adicionales por unos 40 mil millones de pesos.
Semejante maremágnum de normas tributarias no pudo ser asimilado de manera inmediata por los especialistas, la semana pasada. Se requirió el paso de los días para que se hiciera un balance sobre lo bueno y lo malo del proyecto, y aparentemente éste terminó siendo más bien favorable para la iniciativa del gobierno.
Dos especialistas consultados por SEMANA, los abogados Juan Rafael Bravo y Alejandro Lewin Figueroa, coincidieron en que la iniciativa es buena en términos generales, pero que necesita ajuste en algunos puntos.
Las grandes alabanzas tienen que ver con la simplificación de las normas, la disminución de las tarifas y el desmonte de la doble tributación. La amnistía, aunque fue considerada como indispensable, fue criticada debido a que no tiene límite, y a que por un lado premia a los evasores y por otro desestimula a los contribuyentes cumplidos. A su vez, las grandes críticas tuvieron que ver con la posibilidad de gravar algunas rentas que son exentas. Concretamente, se atacó el gravamen sobre las cesantías, porque estas constituyen un premio a la gente que no recibe salarios por debajo de la mesa.
Otros puntos de la reforma también fueron criticados. Igualmente, hubo rechazo a la iniciativa de gravar los fondos de empleados, los cuales ayudan a los trabajadores y fortalecen el mercado de capitales. Bravo hizo anotar cómo la doble tributación se elimina a nivel de inversionistas nacionales, pero se mantiene para los inversionistas extranjeros, lo cual, aparentemente, iría en contravía con las intenciones del gobierno de atraer capital foráneo.
Por otra parte, Lewin, quien es asesor técnico de la comisión nombrada por el Partido Liberal para el estudio de la reforma, señaló, entre otras cosas que las facultades extraordinarias pedidas por el gobierno al Congreso son exageradas, porque prácticamente dejan en manos del gobierno la posibilidad de cambiar todo el esquema tributario.
Sea como fuere, lo cierto es que al final de la semana, personas que en un comienzo habían atacado el proyecto, empezaban a ver cosas buenas en él. Lo que nadie se explicaba, sin embargo, era que si aparentemente todos estaban ganando, y los ingresos del Estado continuarían iguales, quién era el que resultaría siendo el paganini de la situación.
Según el gobierno, en los cuadros que le presentará al Congreso se demuestra que el efecto de la reforma es neutro, es decir, que los recaudos ni aumentan ni disminuyen, porque lo que cambia es lo que aporta cada fuente. En caso de que lo anterior falle, siempre está el recurso de los dos puntos del IVA, con lo cual se podría subsanar, por lo menos parcialmente, una eventual caída de los recaudos, mientras que la reforma entra en plena operación.
En ese intermedio, lo cierto es que la expectativa de la reforma ha creado una incertidumbre total. El cambio en las reglas de juego es tan abismal, que muchas empresas han detenido su marcha para esperar "a ver qué pasa". El gobierno ha sido claro en que este es un proyecto prioritario, pero si no sale adelante en esta legislación, lo más probable es que sea presentado nuevamente en la siguiente con lo cual la expectativa duraría un año más.
A favor del proyecto está el hecho de que como ponente del mismo se escogió al senador liberal Víctor Renán Barco, quien en estos temas es considerado como una persona que sabe y a quien se le abona la circunstancia de tener muy buenas relaciones políticas con sus colegas del Parlamento.
AVE CESAR
Los críticos del proyecto tributario sin embargo, han tenido que reconocer que se le puede atacar por muchas cosas, pero no por ser improvisado o carente de fundamentos.
Ese reconocimiento es de por si un triunfo para el ministro de Hacienda César Gaviria, quien le ha dedicado a la iniciativa buena parte de sus horas en el Ministerio. Gaviria, quien hace apenas unas semanas fuera criticado porque supuestamente sus actuaciones en el Congreso no habían dado la talla, está demostrando que, como titular de las finanzas públicas, tiene una idea clara de para dónde debe ir el Estado. Y con el proyecto de reforma tributaria, aun sus opositores han tenido que reconocer que a César lo que es de César.
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