Domingo, 11 de diciembre de 2016

| 1989/05/01 00:00

EL AGUJERO NEGRO

Años de irresponsabilidad colocaron al sector eléctrico en una situación de la que no resulta fácil sacarlo.

EL AGUJERO NEGRO

Nadie sabe a ciencia cierta cómo habría resultado el universo, pero si Dios hubiera dicho "hágase la luz" estando en Colombia, seguramente no le habría alcanzado la plata para el resto de la creación. Porque lo cierto es que en el país hay obras que han resultado caras, pero pocas han costado tanto como la expansión del sector eléctrico durante la presente década.

Claro que eso no quiere decir que todo esté mal, pero la situación es tan grave que desde hace por lo menos dos años el sector se encuentra en cuidados intensivos que no han dado el resultado esperado. Como consecuencia, desde hace varias semanas el gobierno se encuentra en una especie de junta médica con el fin de encontrar los remedios que permitan la recuperación del paciente. Aparte de la misma salud del sector eléctrico, ahora se busca que los males no se le transmitan al resto de la economía y que, como a veces acaba sucediendo, terminen pagando justos por pecadores.

El objetivo no es nada sencillo. Básicamente se busca que en cuestión de meses queden instalados los mecanismos para corregir vicios que se desarrollaron a través de años. Por medio de varios decretos próximos a expedirse, y de una serie de directrices provenientes de las cúpulas más altas, el gobierno nacional aspira a meter en cintura a las díscolas entidades del sector eléctrico.

MALA DECADA
Curiosamente, éstas sabían comportarse hasta hace unos diez años. De manera relativamente rápida, el país se había venido electrificando sin que se presentaran mayores traumatismos, ni para las empresas ni para los usuarios. No fue sino hasta la llegada de los años ochenta que los verdaderos problemas comenzaron, cuando la construcción simultánea de varias hidroeléctricas sentó las bases para las dificultades recientes. Como le dijo a SEMANA el ministro de Minas Oscar Mejia, "el sector eléctrico se volvió la feria del kilovatio"

Aunque la capacidad instalada de generación pasó de 4.300 megavatios en 1980 a unos 8.300 megavatios a comienzos de 1989, la demanda de electricidad no respondió de la misma forma. Mientras que a comienzos de la década se esperaba que las ventas de energía crecieran a un ritmo del 10% anual, el aumento acabó siendo tan solo del 6%. Como consecuencia, la capacidad instalada existente hoy en día es superior en un 30% a las necesidades del país.

Todo ese esfuerzo de construcción de hidroeléctricas resultó caro. El saldo en dólares de la deuda externa del sector creció a un ritmo promedio del 20% anual, pasando de 860 millones de dólares en 1980 a unos 4.300 millones actualmente. Como resultado, la participación en la deuda externa del sector eléctrico dentro de la de todo el sector público llegó a cerca de un 30%.

Semejante aumento habría podido explicarse si las demás cosas se hubieran hecho bien. No obstante, con el correr de los años fue evidente que al país el crecimiento del sector eléctrico no sólo le resultó costoso sino que acabó pagando un precio exagerado. Algunos proyectos superaron con creces el presupuesto inicial (ver recuadro) y los esquemas de financiación no fueron siempre los más adecuados. Tal como lo explicó un documento del gobierno, "los recursos requeridos por estas obras provinieron en alta proporción de créditos externos, con periodos de gracia inferiores en muchas ocasiones al periodo de construcción y con plazos de amortización cortos frente a la vida útil de los proyectos".

Los errores administrativos se complementaron con una buena dosis de mala suerte. La recesión que tuvo la economía a comienzos de la década afectó seriamente la demanda de energía y, por ende, la generación de recursos del sector. A renglón seguido, la devaluación del peso frente al dólar y a las demás monedas duras hizo que el servicio de la deuda externa aumentara dramáticamente en cuestión de meses. Todo eso se conjugó con una política tarifaria débil que menoscabó, aún más, la salud de las diversas empresas.

EL CAMPANAZO
No fue sino hasta 1986, con la llegada de Guillermo Perry al Ministerio de Minas, que se comenzó a adoptar una estrategia coherente. Esta acabó desembocando en un plan de ajuste adoptado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, en mayo de 1987, en el cual se hizo un diagnóstico sombrío sobre el estado de cosas. Aparte de los problemas ya anotados, el documento hablaba de una creciente cartera morosa en la facturación del servicio, de un aumento en las pérdidas técnicas debido a un descuido en las inversiones en transmisión y distribución de energía y, finalmente, de un incremento en los robos de electricidad por parte de empresas y particulares.

Como consecuencia, el gobierno revisó los planes de inversión en el sector y aprobó la instauracion de una serie de mecanismos con el fin de corregir los errores de años anteriores. Entre otras cosas, se estableció un plan de financiamiento externo por un monto de 1.333 millones de dólares, con el fin de asegurar los faltantes calculados hasta 1990.

Sin embargo, ese esfuerzo no fructificó del todo. A pesar de avances en algunas áreas, a comienzos de este año el Conpes fue informado de que el hueco en el sector eléctrico había aumentado en 841 millones de dólares. El documento que le fue presentado al alto gobierno explicó que "el incremento en los faltantes obedece a ingresos inferiores en 473 millones de dólares a los inicialmente proyectados, pagos superiores en 307 millones de dólares y reducción en las fuentes de financiamiento por 61 millones".

Más aún, se vio que el sector era incapaz de generar los recursos suficientes para pagar sus deudas, atender sus gastos y financiar sus necesidades de inversión. En 1988 el faltante por cuenta de servicio de la deuda ascendió a 430 millones de dólares, teniendo que ser asumido por el Fondo de Monedas Extranjeras del Banco de la República, que no tuvo más remedio que poner el dinero. Así mismo, las cuentas vencidas con contratistas llegaron a unos 200 millones de dólares. Se calcula que en 1989 la generación neta de recursos será de menos 300 millones de dólares, suma que habrá que financiar de alguna manera.

Esa mala situación fue complementada por los roces con el Banco Mundial, la entidad internacional que ha financiado buena parte de los planes de expansión del sector eléctrico. En 1987 el banco había otorgado un préstamo por 300 millones de dólares con el compromiso de que el último desembolso del crédito --150 millones de dólares --estaría supeditado al cumplimiento de las metas del programa de ajuste. No obstante, las dificultades en la implementación de los controles convencieron al banco de que el gobierno colombiano no estaba cumpliendo su parte del trato. En consecuencia, la entidad se ha negado a girar el último tramo del préstamo hasta no ver resultados positivos. A pesar de repetidas reuniones en Washington y Bogotá entre los técnicos del banco y los del gobierno, el impasse continúa y las relaciones con la entidad se han enfriado considerablemente.

La buena disposición del Banco Mundial es clave para el futuro del sector eléctrico. Tal como están las cosas, el gobierno necesita una suma cercana a los 7.450 millones de dólares en el periodo 1989-1996, con el fin de financiar tanto el faltante como el programa de inversiones del área. Algunos fondos ya están asegurados, pero pocos dudan que si el Banco Mundial le cierra las puertas del crédito a Colombia, el futuro sería tan oscuro como el presente.

Ese temor es el que ha movido al gobierno a enfilar sus baterías para zanjar la mala situación de una vez por todas. En los próximos días el Conpes va a volver a tratar el tema, al tiempo que se está preparando la redacción de una serie de decretos sobre el particular.

ALZAS BAJAS
Contra lo que pudiera esperarse, el esfuerzo no se va a concentrar en alzas de tarifas. A pesar de que a comienzos de este año la prensa volvió a tocar el tema, la verdad es que las temidas alzas fueron más el resultado de malentendidos que de factores reales. Desde 1986 se ha venido en un proceso de racionalización de tarifas que ya está establecido en la mayor parte del país. Tal como le dijo a SEMANA el gerente de Interconexión Eléctrica, ISA, Pedro Javier Soto, "las tarifas de la energía dejaron de volverse un factor perturbador del orden público".

Dentro de ese escenario la única entidad que no se ha puesto al día es la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá. En los últimos años la EEEB ha sido blanco de críticas, no sólo por sus controvertidos proyectos hidroeléctricos, sino por una creciente ineficiencia que se ha traducido en mayores pérdidas de energía y problemas administrativos. Aunque hay electrificadoras departamentales en peor situación, el caso de la empresa bogotana es especialmente grave debido a su tamaño: la EEEB tiene el 13.6% de la capacidad del sector eléctrico y su deuda externa es de unos 1.250 millones de dólares.

Las dudas sobre la cooperación entre Bogotá y el gobierno nacional aumentaron cuando a la administración distrital llegó Andrés Pastrana. No obstante, las cosas no han resultado nada mal. Pastrana nombró como gerente a Alvaro Villegas, venido de la Federación de Cafeteros, quien ha logrado imponer el orden en la EEEB y manejar con guante de seda al gobierno nacional. Como anota Villegas, "la verdadera cohabitación la estamos haciendo nosotros".

El punto más difícil de manejar ha sido el de las tarifas, en el cual el rezago de Bogotá es evidente. En lo que tiene que ver con el cargo fijo mensual (lo que se le cobra al usuario consuma o no), éste es apenas un 58% del que se paga en el resto del país. Más complicado todavía es el cargo por consumo, donde existe una gran dispersión. Mientras que para los consumos más bajos (de menos de 300 kilovatios por hora) la tarifa en Bogotá es la más baratá del país, para los más altos (más de 800 kilovatios hora) es la más cara. Más grave aún es lo que sucede con la tarifa industrial que, según el ministro Mejía, "es la más cara del mundo". Por ejemplo, a junio de 1988 la tarifa para el servicio comercial de la Electrificadora de Cundinamarca era de $10.73 por kilovatio hora, mientras que la de la EEEB para el mismo mes era de $34.81, o sea un 22% más alto. Esa circunstancia explica en parte fenómenos crecientes como la autogeneración de energía y los fraudes, además de limitar el desarrollo industrial de la ciudad.

Con semejante desfase entre manos, el Distrito se ha comprometido a hacer un ajuste gradual mediante el cual, para comienzos de la próxima década, el costo de la energía en Bogotá sea equivalente al del resto del país. Esa decisión produjo algunos roces con funcionarios del gobierno nacional que deseaban que el ajuste se hiciera con mayor rapidez, pero la administración Pastrana se opuso debido a que en ciertos estratos habrían sido necesarios aumentos superiores al 40% anual.

ENERGIA PASO POR AQUI
En cambio, en lo que sí hay voluntad unificada de comenzar a hacer cosas, es en el tema de las pérdidas de energía. Por razones técnicas es normal que no toda la electricidad que se genera llegue a su destino final. Los técnicos consideran que teniendo en cuenta la calidad de las redes con que cuenta el país, lo usual seria que las pérdidas fueran de un 13% de lo producido.

Sin embargo, en el caso colombiano, el índice de pérdidas llegó a un 24.4% en 1988. Teniendo en cuenta que el costo de cada punto porcentual se acerca a los 10 millones de dólares, es claro el interés del sector en reducir sustancialmente esa cifra.

Para los técnicos las "pérdidas negras", nombre con el cual se conoce la parte de pérdidas que no tiene explicación técnica, es resultado directo del fraude y del robo. En Bogotá --donde las pérdidas se acercan al 25%-- se han detectado casos de alteración de contadores, de conexiones ilegales y de pagos a los empleados que hacen las lecturas de los medidores. Esa práctica se ha extendido a otras partes del país. En 1988 las pérdidas en la electrificadora de Nariño llegaron a 39.5% de lo generado, en el Cauca a 35%, en la Guajira a 34% en el Magdalena a 32%, en el Cesar a 31%, en el Meta a 31% y en el Huila a 30%, para citar tan solo los casos más escandalosos. En contraste, las pérdidas en Medellín fueron de 21%, al igual que las de Cali, mientras que en Cundinamarca se llegó al 19%, en Boyacá al 16% y en Bolívar al 13%.

Para comenzar a solucionar el problema, el gobierno desea la instalación de una oficina dedicada exclusivamente al tema. Dentro de ese esquema se formarán cuadrillas de inspección, se comprarán aparatos para detectar anomalías y, por encima de todo, se van a aumentar sustancialmente las multas para las empresas que sean descubiertas haciendo trampa. El objetivo para 1992 es el de reducir el indice de pérdidas a un 18.9%. Tal como dice el secretario de la Junta Nacional de Tarifas, Francisco Javier Ochoa, "es intolerable que la gente se esté robando la energía y no se haga nada".

El otro gran problema que recibirá atención inmediata es el de la cartera atrasada, particularmente la del sector público. Tradicionalmente las entidades de la Nación, o bien las departamentales y municipales, han sido malas para pagar sus cuentas de electricidad. Actualmente se estima que las deudas correspondientes a 1986 y antes, superan los 10 mil millones de pesos, una suma nada despreciable para un sector cuya generación de recursos es negativa. A pesar de que tanto en el presupuesto nacional de 1988 y de 1989 se hicieron apropiaciones para cancelar parte de esas deudas, el problema todavía continúa. Ante ello, el gobierno nacional también está empeñado en enseñarle a las entidades estatales que las facturas de energía hay que pagarlas.

Para triunfar, el nuevo programa de ajuste requiere un esfuerzo coordinado de todas las entidades del secto eléctrico, una labor que no va a ser nada fácil. El área agrupa a entidades de orden nacional, departamental municipal, que en más de una oportunidad han recorrido caminos diferentes. Aparte del Ministerio de Minas y del Departamento Nacional de Planeación, a nivel nacional se encuentran el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, Icel, que agrupa a 13 electrificadoras del centro, sur y oriente del país; la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica, Corelca, que controla ocho electrificadoras; y corporaciones autónomas regionales como la del Valle del Cauca, CVC. Las gobernaciones tienen injerencia sobre sus respectivas electrificadoras y algunos municipios tienen empresas independientes: tal es el caso de la Empresas Públicas de Medellín, EPM --la entidad modelo del sector--, de las Empresas Públicas de Cali, Emcali, de la EEEB y de las empresas de Pereira, Armenia y Cartago. Como si la confusión no fuera suficiente, la EEEB, EPM, Corelca, Icel y la CVC son socias de ISA, una entidad creada en 1967 que cuenta con el 32% de la capacidad efectiva del sistema eléctrico colombiano.

Toda esa cadena de empresas debe ser vigilada de cerca si se desea que el programa de ajuste del sector eléctrico tenga éxito. Según los conocedores, aparte del caso de Bogotá, la situación más angustiosa es la de electrificadoras como las del Tolima, Nariño, Cauca, Guajira, Magdalena, Cesar y Atlántico, donde hay problemas técnicos y administrativos de fondo. Es con ese objetivo en mente que a partir de esta semana tanto Planeación Nacional como el Ministerio de Minas comenzaron a apretar las tuercas para conseguir que el sector eléctrico colombiano se enderece por el camino correcto.

Esos mecanismos de control deberían conseguir que a comienzos de la próxima década los dolores de cabeza de estos últimos años sean cosa del pasado. El Ministerio de Minas considera que si el programa de ajuste tiene éxito, a partir de 1994 la situación estaría saneada, justo a tiempo para lograr que las nuevas hidroeléctricas que deben entrar en operación a partir de 1996 (Urrá 1, Miel 11, Porce II, etc.) no comiencen su labor en medio de las difíciles condiciones que han caracterizado al sector eléctrico colombiano en la década de los ochenta.--

UN ELEFANTE LLAMADO GUAVIO
Se trata, ni más ni menos, del proyecto de capital colombiano más grande en la historia del país. Y ese no es el único récord. Cuando a comienzos de la próxima década se termine la construcción de la hidroeléctrica del Guavio, ésta tendrá el dudoso honor de ser la obra más cara del sector eléctrico nacional. En plata blanca, se calcula que los sobrecostos del Guavio se acercan a los mil millones de dólares (982 según la cuenta más reciente), una suma equivalente al costo estimado del metro de Bogotá, a siete meses de exportaciones de café o a la mitad del presupuesto de inversión social del gobierno para 1989.

Ese es el balance de un proyecto que, desde cuando se inició en marzo de 1981, comenzó con el pie izquierdo. Aunque el sector eléctrico colombiano ha tenido experiencias desafortunadas como la de Río Prado en el Tolima, cuyo embalse ha servido más para promover el esquí acuático y el turismo que para generar electricidad, o la de Betania en el Huila, donde el costo de generación es superior al promedio, lo ocurrido con Guavio supera todas las equivocaciones anteriores .

En pocas palabras, el proyecto consiste en el aprovechamiento del rio Guavio, ubicado en el suroriente de Cundinamarca, mediante la construcción de obras civiles que incluyen una presa de 250 metros de alto, con el fin de manejar un caudal de 176 metros cúbicos de agua por segundo. El objetivo es el de generar mil megavatios en una primera etapa (hay posibilidades de una ampliación de 600 MW), con lo cual la producción de energía eléctrica en el país se incrementaria en un 11.3% en 1992.

Los planes en torno al Guavio no siempre fueron bien recibidos. La decisión de iniciar las obras fue debatida en su época por gente que pensaba que el proyecto no se justificaba ni en términos de costo, ni de demanda de energía. "La mayor presión en favor del Guavio fue aplicada por la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá que consideraba como una cuestión de orgullo mantener el liderazgo dentro del sector", le dijo a SEMANA un ex funcionario estatal que conoció el proyecto. Con todo y los reparos, las obras se iniciaron en marzo de 1981, con la idea de terminarlas en julio de 1986. El presupuesto de costos ascendía a 1.275 millones de dólares (incluyendo 250 millones de gastos financieros), financiados en algo más de la mitad por creditos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo y el resto por aportes de los socios nacionales: la EEEB e ISA.

Casi inmediatamente comenzaron los problemas. Por una parte, la geología del terreno hizo especialmente difícil la ejecución de algunas obras y, por otra, hubo retrasos en la negociación de los predios que iba a anegar la presa y demora en la importación de equipos.

Según la firma Ingetec, consultora del proyecto, los imprevistos "normales" (geológicos, de construcción etc.) característicos de una obra como Guavio, ocasionaron sobrecostos estimados en 409 millones de dólares y un atraso de doce meses sobre el cronograma inicial. A su vez, los "anormales" (compra de terrenos, autorizaciones, etc.) causaron retrasos de 54 meses adicionales y sobrecostos por 573 millones de dólares. Como consecuencia, Ingetec calcula que Guavio estará listo para comenzar pruebas en julio de 1992 --5 años y 6 meses después de lo previsto-- a un costo total de 2.257 millones de dólares, 77% más que lo estimado inicialmente.

Aunque parezca increible, esos cálculos pueden terminar siendo optimistas. Diversos técnicos consultados por SEMANA señalaron que los atrasos continúan y que, como resultado, Guavio estaría terminado sólo hasta mediados de 1993. En particular se señalan las dudas en torno al llenado del embalse y a la demora en la instalación de los blindajes de los túneles. Ese factor puede ocasionar que el costo total de la hidroeléctrica alcance los 2.500 millones de dólares, casi el doble de lo presupuestado en un comienzo. Y ese no es el fin de la historia. Los cálculos sobre demanda de energía revelan que si Guavio no está listo para 1992, se corre el serio peligro de que la generación de electricidad sea insuficiente para atender las necesidades y se plantee la fórmula de los racionamientos.

Los problemas en la construcción de la hidroeléctrica ponen de presenté, una vez más, las inmensas dificultades de la EEEB pata hacer las cosas bien. Aunque el reporte de Ingetec culpa más a la mala suerte que a la imprevisión, lo cierto es que la responsabilidad de la Energía de Bogotá en todo el lío es clarisima. No sólo la empresa movió todas las cuerdas posibles para sacar adelante el proyecto Guavio en contra de los reparos técnicos que se le hacían, sino que además se asesoró mal desde un comienzo. Los problemas geológicos en la zona de la Cordillera Oriental son conocidos y en la construcción de Chivor habían quedado demostrados.

Más aún, es injustificable que se hayan presentado atrasos por demoras en la compra de tierras y en la traída de equipos. Al fin y al cabo, la EEEB ya tenía experiencia en el manejo de proyectos hidroeléctricos, lo cual hace más inexplicable la imprevisión. Además el tratamiento de las reclamaciones hechas por los contratistas fue considerado como excesivamente favorable para éstos. Tan sólo hasta junio del año pasado, cuando se integró un comité que empezó a mirar a fondo ese manejo, se consiguió una disminución considerable de las reclamaciones.

Pero el argumento de mayor peso en contra de la EEEB es la experiencia en otras partes del país, en donde se ha demostrado que se pueden hacer hidroeléctricas aún por debajo de lo presupuestado. Mientras que en proyectos de la empresa bogotana como Mesitas II y Guavio, los sobrecostos sobre lo presupuestado en el primer caso fueron de un 70% y se acercarán al 80% en el segundo, en los de las Empresas Públicas de Medellín e ISA la historia ha sido diferente. En el caso del proyecto San Carlos, los costos estuvieron un 12% por debajo de lo calculado; en el de la hidroeléctrica de Playas se gastó un 32% menos; y en el de Guadalupe IV la rebaja fue del 30%. Tal como le dijo a SEMANA un enojado observador "a la empresa de Energía Eléctrica de Bogotá deberían prohibirle hacer hidroeléctricas".

Toda esa cadena de equivocaciones debe servir al menos para que lo ocurrido con el Guavio no vuelva a repetirse. En un país donde hay escasez de recursos crónica es injustificable que se despilfarren mil millones de dólares por cuenta de una empresa que, celosa por mantener su prestigio, acabó comprando el elefante blanco más costoso de la historia de Colombia.

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