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| 11/13/1995 12:00:00 AM

EL IVA ¿SI O NO?

Suben las apuestas en favor de la aprobación de la reforma tributaria, pero hay acuerdo general en que el problema fiscal de Colombia sigue lejos de resolverse.

SEGUN LA TRADICION ANGLOSAJONA, EL viernes 13 es un día de mala suerte. Pero para el ministro de Hacienda, Guillermo Perry, la llegada de la hoja del calendario hasta esa fecha no le dio sino motivos para sonreír la semana pasada. Por una parte, el titular de las finanzas públicas llegó a los 50 años de edad después de alcanzar importantes éxitos en el campo profesional, incluida la cartera para la cual se había venido preparando desde hace casi un cuarto de siglo. Pero quizás la verdadera razón de su alegría fue la creciente certeza de que el Congreso comenzará a votar de manera afirmativa por estos días el proyecto de ley de reforma tributaria que ha estudiado desde el mes de agosto.
La importancia de la reforma no es poca. En primer lugar, su aprobación garantizaría la disponibilidad de recursos sin los cuales el plan de desarrollo del gobierno Samper, conocido como el Salto Social, quedaría reducido a un simple brinco. En segundo término, sería un triunfo político fundamental para una administración que en las últimas semanas ha tenido que navegar en mar bravo y con el viento en contra.
El cambio de la marea parlamentaria en favor del gobierno se ha venido observando casi al tiempo en que el debate público ha llegado a su tono más alto. Gremios y columnistas, con Fenalco a la cabeza, han atacado tanto la conveniencia como la propuesta en sí desde múltiples flancos. El debate se ha concentrado en el aumento en la tasa del Impuesto al Valor Agregado -IVA- del 14 al 16 por ciento, considerado por los técnicos como un impuesto regresivo, pues grava a todos los consumidores por igual. Y aunque el gobierno demuestra con cifras que un 78 por ciento de los bienes que consumen los estratos bajos seguirían exentos del IVA, el mal sabor continúa. Quizás a ese sentimiento ha contribuido el hecho de que Ernesto Samper tuvo que dar marcha atrás en sus promesas de campaña, cuando aseguró oue no aumentaría los impuestos a los colombianos.

SALDO EN ROJO
Las declaraciones oficiales que afirmaban que no se estaba pensando en más impuestos se mantuvieron hasta hace unas pocas semanas. Sin embargo, en los pasillos del Ministerio de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeación, los técnicos estaban llegando a otras conclusiones desde comienzos del año. Según las cifras del gobierno, el tamaño del Estado en Colombia ha venido aumentando en forma acelerada a lo largo de los últimos años. La participación del gasto público como proporción del Producto Interno Bruto -PIB- pasó del 23,9 por ciento en 1985 a 30,3 por ciento en 1994. Esa tendencia créciente ha colocado en problemas el equilibrio de las finanzas públicas, que están comenzando a mostrar un saldo en rojo preocupante en el caso del gobierno central. "No existe duda alguna de que el principal nubarrón que enfrenta y enfrentará la economía en los próximos años es el problema fiscal", sostiene el ex ministro Mauricio Cárdenas.
La certeza de que eso es y va a ser así tiene buenos fundamentos. Al tiempo que los ingresos del gobierno central han perdido su ritmo de aumento, los compromisos siguen creciendo. Las transferencias de recursos públicos, que incluyen dinero para los municipios o para la seguridad social, van a pasar de 7,6 por ciento del PIB a 10 en 1998. En plata de 1995, eso equivale a 1,5 billones de pesos de esfuerzo adicional para cumplir obligaciones ya adquiridas. Por otra parte, el actual gobierno se comprométió con un ambicioso plan de inversiones en materia social y de infraestructura, con lo cual las erogaciones en este campo pasarían de 8,6 por ciento del PIB en 1994 a 13,5 en 1995 (casi 3 billones de pesos adicionales).
El resultado combinado del crecimiento en egresos y del relativo estancamiento en las entradas de dinero ha empezado a generar un déficit cada vez más creciente. Según los cálculos del gobierno, si no se hace nada para 1998 el sector central podría registrar un saldo en rojo equivalente a 6 puntos del Producto Interno, algo nunca visto en los últimos 25 años.
Aunque esa cifra no le dice nada al común de los mortales, para los economistas es algo parecido al infierno. La financiación de un hueco fiscal de esa magnitud acabaría creando profundas distorsiones en la economía, con efectos negativos sobre la inflación y las tasas de interés. También otras variables, como la tasa de cambio o el ahorro privado, pueden verse seriamente afectadas por un saldo en rojo en las finanzas del Estado. Y aunque es cierto que el dinero de Cusiana puede cubrir parte del faltante, no va a ser suficiente.
Frente a semejantes perspectivas los diferentes analistas coinciden en que se necesita una acción conjunta para bajar gastos y subir ingresos. Las diferencias aparecen a la hora de mezclar los ingredientes. Mientras los críticos del gobierno opinan que se debería sacrificar buena parte de los programas del plan de desarrollo, éste quiere salvar el Salto Social hasta donde sea posible (ver recuadro). A cambio, el Ministerio de Hacienda se ha comprometido a amarrarle el cinturón al sector público en materia de gastos de personal con acciones tales como la congelación de la nómina.
Por su parte, el ambicioso programa de privatizaciones incluido en el plan de desarrollo todavía no ha podido arrancar. Los vacíos legales y la lentitud en la valoración de los diferentes activos le ha colocado un signo de interrogación al éxito de un plan que debería generar más de dos billones de pesos en nuevos recursos.
En otros campos la cosa tampoco es fácil. Por ejemplo, las transferencias del Estado a los municipios han ocasionado episodios de despilfarro de recursos y de aumento en los casos de corrupción local, según lo atestiguan las sanciones de la Procuraduría. Pero al tiempo que se reconoce que puede haber problemas, la impresión general es que es casi imposible convencer al Congreso de que dé marcha atrás a un proceso de descentralización que cada vez gana más adeptos. "No hay ninguna posibilidad de que la Cámara apruebe un recorte a las transferencias", dice el representante Rodrigo Garavito, coordinador de ponentes de la reforma tributaria.
A pesar de semejante oposición, el gobierno tiene varios frentes de trabajo en el tema del gasto. Tanto el Fondo Monetario Internacional como el Banco Mundial han destinado expertos para mirar el tema. Además, existe una comisión de racionalización del gasto público que debe presentar sus conclusiones en unos meses. Pero mientras eso sucede, todas las baterías están enfiladas hacia la reforma tributaria.

EL PODER DEL CONGRESO
A pesar que desde hace cerca de un año el gobierno venía diseñando una propuesta sobre el tema de los impuestos, solo hasta abril pasado le presentó al Congreso un texto que con el nombre de 'Proyecto de racionalización tributaria' acabó naufragando al cierre de la legislatura pasada. La falta de tiempo, las quejas del sector productivo y la efímera propuesta de reforma política que alborotó el avispero en el Congreso en el mes de mayo fueron tres elementos que determinaron la suerte de la iniciativa.
Sin embargo el gobierno aceptó la derrota de buen talante y para comienzos de agosto el Congreso había recibido una versión modificada. A pesar de los cambios, el espíritu seguía siendo el mismo de la versión original. Aparte de mayores impuestos para los automóviles lujosos o una nueva tarifa para el impuesto a la renta, el grueso de la propuesta se concentraba en mecanismos para controlar la evasión y la elusión de impuestos, utilizando una mezcla de nuevos instrumentos y sentido común. Dentro de estos se encontraba un fortalecimiento al sistema de renta presuntiva, control a los sistemas de facturación, introducción del sistema de retención y anticipos del IVA, entre otras ideas.
Pero con el correr de las semanas las cosas empezaron a cambiar. Aunque es normal que en el transcurso de la discusión se modifiquen las ideas del gobierno, en esta oportunidad hubo un verdadero borrón y cuenta nueva. La diferencia tuvo que ver con la actitud de la Dirección Liberal, que decidió buscar asesores por fuera del gobierno y llamó a tres ex directores de impuestos para trabajar en el borrador de la iniciativa. El resultado fue un fuerte golpe a las medidas contra la evasión, que se combinó con la introducción de una ambiciosa amnistía tributaria que le produjo escalofríos a los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas -Dian-. Una vez evaluados los cambios quedó claro que los ingresos generados según el nuevo texto eran a todas luces insuficientes para las expectativas del gobierno. De tal manera que en el propio Congreso se comenzó a gestar la idea de que no había otro camino que aumentar el IVA.
Semejante tema tiene mucho de tabú. Buena parte del desgaste político del gobierno pasado tuvo lugar cuando en 1992 el gobierno se empeño en aumentar la tarifa de ese impuesto del 12 al 14 por ciento. El alza acabó siendo aprobada, pero temporalmente hasta 1997. De manera que en este caso la reforma no solo propone dejar en firme lo hecho hace tres años, sino llevar la tarifa al 16 por ciento. La importancia de la medida no es nada despreciable. Según las cuentas de la Dian, un 71 por ciento de los ingresos que va a generar la reforma en los próximos tres años le corresponde a las modificaciones al IVA.

NUEVAS IDEAS
Esas cifras dejan en claro que el propósito de la iniciativa del gobierno quedó completamente desdibujado. De un aumento de recaudos que iba a ser asumido en su mayoría por empresas y personas naturales que no estaban al día con el fisco, se pasó a uno en el cual la mayor parte de la carga recae en todos los colombianos.
No obstante, el Congreso diseñó un ambicioso plan de choque contra la evasión que obliga a la Dian a pasar de 30.000 visitas anuales a los contribuyentes a 120.000 en 1996 y a 200.000 visitas en 1998. Según los cálculos de la comisión de ponentes, ese esfuerzo dejaría recursos adicionales por algo más de un billón de pesos en los próximos tres años. Sin embargo, las cuentas de la Dian no son tan alegres y un estudio interno afirma que solo se llegaría a 351.000 millones de pesos. "Se quiere combatir la evasión por decreto y eso no funciona. Eso es lo que se llama patadas de ahogado", afirma el investigador de Fedesarrollo Pedro Nel Ospina
Una preocupación similar surge de la amnistía. Esta fue aceptada a regañadientes por la Dian después de que algunas ideas particularmente generosas fueran desechadas. Lo que quedó, sin embargo, tiene más de una perla. El gobierno, por ejemplo, se vería impedido de realizar investigaciones sobre las declaraciones de renta presentadas en los dos últimos años, con lo cual si una empresa se equivocó o evadió en su pago de impuestos quedaría prácticamente a paz y salvo.
Curiosamente el tema de la amnistía es el que más adeptos despierta en el Congreso. Esa circunstancia ha imnedido al gobierno ponerle un freno a los legisladores, pues existe la certeza que en ese caso la reforma se iría a pique.
Y un naufragio en ese campo es algo que no puede aceptar la administración Samper. Los escándalos derivados del conocido proceso 8.000 le han quitado espacio político al Presidente, quien necesita demostrar que todavía tiene con qué sacar adelante una propuesta tan controvertida como la reforma tributaria. Por esa razón amigos y enemigos de la idea han sido objeto de la persuasión del Ejecutivo, que sabe que en la votación se juega mucho más que la suerte fiscal del país.
Claro que la suerte no está del todo echada. Un grupo de senadores encabezado por Camilo Sánchez, Rodrigo Villalba y Juan Martín Caicedo asegura que tiene los votos necesarios para bloquear el proyecto tanto en la comisión tercera como en la plenaria de la Cámara alta. Sin embargo los expertos en estas lides sostienen que ante la chequera del gobierno no hay oposición que aguante.
Sea como fuere, lo que debe quedar claro es que, así resulte aprobada la iniciativa tributaria, el dolor de cabeza en las cuentas del Estado continúa. "La reforma no nos saca del hueco fiscal", opina Pedro Nel Ospina.
De tal manera, es posible que más temprano que tarde el tema de las finanzas públicas vuelva a los titulares de los periódicos. Y aunque el gobierno ya ha hecho pública su intención de meterle muela al asunto de las transferencias, pocos esperan que en medio de la actual crisis política tenga posibilidades de éxito. Eso coloca al Salto Social en una posición vulnerable, pues en algún momento habrá que ahorrar por algún lado.
En el intermedio el Ministerio de Hacienda tratará de venderle a los colombianos la idea de que el aumento en los impuestos va a dejar más beneficios que males. Una ambiciosa campaña de publicidad que está a punto de ver la luz introduce un nuevo término: el IVA social. Y el eslogan de la iniciativa no deja dudas sobre de qué se trata todo esto: "dos puntos que nos acercan", reza la leyenda. De haberlo sabido hace seis meses, quizás los técnicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas no se hubieran quemado tanto las pestañas buscando fórmulas para combatir la evasión.


POR QUE SI: GUILLERMO PERRY

"COLOMBIA ESTA ENFRENtando una grave crisis fiscal. De no ser resuelta con prontitud, esta crisis acabaría por desestabilizar la economía nacional y haría imposible ejecutar las prioridades de inversión social y en infraestructura que el país necesita. Las cifras son de tal magnitud, que exigen acciones drásticas en tres frentes: aumento de recaudos tributarios, restricción de gastos burocráticos y revisión del sistema de transferencias de recursos y responsabilidades a los departamentos y municipios. No podemos engañarnos: la austeridad fiscal y la eficiencia de la inversión pública son indispensables, pero no basta con ellas. Hay sectores de opinión que se niegan a enfrentar esta realidad y prefieren enterrar la cabeza en la arena; si procediéramos así, terminaríamos arrollados por los acontecimientos.
Primero las cifras. Superada la crisis fiscal de principios de los años 80, el gobierno mantuvo niveles de ahorro corriente que oscilaron entre 2 por ciento y 3 por ciento del PIB durante los años 1985 a 1992. Esa situación permitió financiar la inversión pública con niveles moderados de endeudamiento, lo que contribuyó en mucho a la gran estabilidad económica de la última década. En los últimos años, sin embargo, se ha presentado un deterioro marcado de las finanzas del gobierno: el ahorro corriente bajó del 3 por ciento del PIB en 1991 a 0,2 por ciento en 1993 y a cifras crecientemente negativas desde 1994 (menos 0,4 en 1994, menos 1,6 por ciento estimado en 1995). Esta situación se asemeja a la de una empresa que tiene que financiar con niveles crecientes de deuda no solamente la totalidad de su inversión, sino una parte creciente de su nómina. Exige un aumento exponencial de la deuda que en muy pocos años haría explosión y arrastraría consigo la estabilidad macroeconómica.
Esta situación es producto, principalmente, de las nuevas normas constitucionales y de una especie de orgía legislativa que hubo en 1993 y que aumentó en forma dramática las transferencias a cargo de la Nación (de 4,9 por ciento del PIB en 1991 a 8,4 por ciento del PIB en 1995 y un estimado de 10 por ciento en 1998), a favor de las entidades territoriales, de la seguridad social y de las empresas de servicios públicos. En estas circunstancias, la reducción del gasto público exige, a más de mano dura, cambios legales y constitucionales muy complejos.
Aun con los ingresos petroleros, hacia 1998 subsistiría un ahorro corriente negativo del orden del 2,2 por ciento del PIB. La corrección requerida es por lo menos equivalente al 3,5 por ciento del PIB. Una cifra de ese tamaño es imposible lograrla con solo austeridad fiscal o revisión de las leyes y la Constitución: requiere, además, mayores recaudos tributarios de por lo menos 1,6 por ciento del PIB por año, como el gobierno dejó consignado en el Plan de Desarrollo.
El gobierno pensó inicialmente que podría obtener los recaudos tributanos requeridos con una ley que permitiera reducir la evasión y la elusión tributaria, sin recurrir a aumentos en las tarifas. Sin embargo, las normas que propuso fueron consideradas como demasiado severas por los gremios de la producción y el Congreso. En esas condiciones, para garantizar los recursos necesarios se hizo indispensable contemplar aumentos en las tarifas.
Ahora bien, ¿aumentar cuáles tarifas? ¿Las del impuesto de renta? El gobierno propuso inicialmente una tarifa del 37 por ciento para las empresas: el sector privado y el Congreso la juzgaron excesiva, habida cuenta de que solo dos países en América Latina tienen tarifas iguales o superiores al 35 por ciento (México y Chile -que grava las utilidades en cabeza de los socios-) por lo que consideraron que tarifas superiores podrían afectar negativamente los niveles de ahorro, inversión y empleo en Colombia.
¿Los aranceles y los impuestos a las importaciones, como se hizo a mediados de los 80? Eso ya no es posible porque violaría los acuerdos internacionales que ha suscrito el país con el Grupo Andino, México, Chile, los países centroamericanos y la Organización Mundial del Comercio.
No queda, entonces, alternativa distinta al IVA.
El IVA tiene ventajas macroeconómicas. Cuando en un país ha disminuido la tasa de ahorro como sucede en Colombia, la ortodoxia económica recomienda aumentar los gravámenes al consumo, como el IVA.
En Colombia, la tasa del IVA es baja comparada con otros países: en Europa oscila entre 18 y 24 por ciento, en Argentina es del 21 por ciento, en Chile y Perú del 18 por ciento, en Brasil del 15 al 20 por ciento, en México del 15 por ciento. Y a diferencia de otros países, en Colombia se excluyen los bienes y servicios que más pesan en la canasta de consumo de los pobres: los alimentos, los arriendos, el transporte, la educación y los textos, la salud y los medicamentos, etc. En cifras, el 78 por ciento de la canasta de consumo de las familias de ingresos bajos y el 65 por ciento de las familias de ingresos medios no está gravada con IVA. En contraste, más del 60 por ciento del consumo de quienes leemos SEMANA sí está gravado y pagamos tarifas más altas por algunas de nuestras compras de mayor valor, como sucede con los automóviles y los licores finos. Por esta razón, no es cierto que el IVA sea regresivo, como se afirma con cierta ligereza. Y como quiera que los dos puntos adicionales del IVA se destinarán, por ley, a los programas más redistributivos de inversión social del Plan de Desarrollo, cabe, en propiedad, hablar de un IVA social.
En síntesis, los dos puntos del IVA son necesarios por razones de sensatez económica y solidaridad social" .


POR QUE NO: SABAS PRETELT

"ES LAMENTABLE QUE CAsi todos los años los colombianos tengamos que enfrascarnos en una ardua discusión por nuevos impuestos. Ello genera desestabilidad en la inversión y golpea especialmente a las clases populares. Fenalco se opone a los incrementos de los impuestos, especialmente al alza del IVA por las siguientes razones:
1. El crecimiento endemoniado del gasto público hay que contenerlo antes de seguir insistiendo en nuevos tributos. Mientras que el PIB se multiplicó 19 veces entre 1980 y 1994, los solos gastos de funcionamiento de la Nación aumentaron 36 veces en el mismo período.
En los últimos cinco años los gastos del sector público pasaron de representar el 25 por ciento al 32 por ciento del PIB. Es el Estado ganando participación en la economía a costa de trabajadores, empresarios y consumidores.
2. Estamos de acuerdo con el control a la evasión, haciendo énfasis en los sectores dedicados al contrabando y en las actividades al margen del régimen tributario.
El contrabando alcanza la astronómica suma de 3.000 millones de dólares, que si solo pagaran el arancel y el IVA se recaudarían 800.000 millones de pesos anuales y no se requeriría reforma tributaria.
Asombrados apreciamos que en los próximos meses se abrirán, solo en Bogotá, miles de locales donde aparentemente se venderá contrabando.
3. Está comprobado que el aumento del IVA incrementa el contrabando, la evasión y la informalidad. Cuando el IVA era del 10 por ciento la evasión era del 26 por ciento y ahora que es del 14 por ciento se evade el 36 por ciento de ese impuesto.
4. El gobierno propició, a través de la ley, el incremento en las transferencias a los entes territoriales, pero paralelamente no se desprendió de gastos que ha podido delegar, lo que origina parte de la crisis fiscal. Hay que seguir fortaleciendo al municipio colombiano pero se pueden introducir gradualidades en el situado fiscal mientras se perfeccionan los controles administrativos.
5. El aumento del IVA reduce la capacidad de compra de los colombianos, en razón a que eleva los precios de los bienes y servicios, y esto obviamente pondrá en dificultades los logros del Pacto Social.
6. Golpea la actividad productiva al afectar negativamente las ventas de las empresas industriales, comerciales y de servicios, en un período de decaimiento económico. Por ejemplo, subir el IVA a los automóviles cuando las ventas vienen descendiendo en un 20 por ciento es una gran equivocación. Además puede poner en dificultades las relaciones comerciales con países como Alemania.
7. Es un impuesto regresivo desde el punto de vista social, que golpea con mayor intensidad a los sectores más débiles. Se piensa gravar las pilas, las velas y el uniforme único escolar.
8. Quitarle con más tributos recursos a los particulares es reducir puestos de trabajo, disminuir la oferta de bienes y servicios y eliminar incluso fuentes de nuevos impuestos.
9. Está comprobado que el mayor gasto público no mejora los servicios que presta el Estado; esto por ejemplo lo destaca el Banco Mundial en relación con nuestro sistema educativo público.
10. De implantarse el 16 por ciento sería una de las tarifas de IVA más altas del mundo cuando, simultáneamente, la tarifa sobre renta en Colombia también es elevada.
La reforma tributaria tiene 249 artículos con unos aspectos positivos y otros negativos, y esperamos que el Congreso de la República, que ha sido receptivo, produzca un resultado de beneficio general para el país. Hay que reconocer la voluntad de escuchar del ministro Guillermo Perry, a quien le toca hacer el papel de malo de la película".
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