Sábado, 21 de enero de 2017

| 1998/06/15 00:00

EL QUINTO JINETE

La máxima prioridad económica del próximo gobierno tendrá que ser la desactivación de la bomba fiscal.

EL QUINTO JINETE

El deficit fiscal está de moda. No hay foro financiero, artículo económico o conversación empresarial en la cual no se discutan con vehemencia su magnitud, causas, consecuencias y posibles soluciones. Todos los analistas económicos señalan al déficit fiscal como la bête noire de la inestabilidad cambiaria, la disparada de la inflación, el deterioro del clima de negocios en Colombia y la pérdida de credibilidad del país en los mercados internacionales. Aún más, cuando se le pregunta a los expertos cuál será el máximo desafío del próximo gobierno en materia económica, todos responden al unísono: tapar el hueco fiscal.
Antes de entrar a discutir el impacto del creciente desfase de las cuentas del Estado sobre la economía colombiana y la conveniencia y posibles maneras de reducirlo, es importante profundizar en la naturaleza del déficit y sus orígenes. Un déficit fiscal se origina cuando los gastos del Estado superan sus ingresos. Como todo en materia económica, este exceso de gasto sobre el ingreso tiene su costo. El déficit tiene que ser financiado con mayor endeudamiento del gobierno. Si el gasto público no se reduce de manera significativa o si no hay un ingreso extraordinario (por ejemplo por una bonanza petrolera) el aumento en el endeudamiento del Estado se traduce eventualmente en mayores impuestos. De esta manera las generaciones futuras de contribuyentes terminan financiando los excesos del gobierno actual.
La verdad es que en el ámbito académico los economistas no se han puesto de acuerdo sobre el impacto de un déficit fiscal sobre una economía. Para los seguidores de John Maynard Keynes, economista inglés de principios de siglo, los déficits son una manera eficaz de estimular la economía y por lo tanto, utilizados oportunamente, pueden ser una herramienta útil de manejo económico. En la esquina contraria se encuentran los partidarios de David Ricardo, otro ilustre pensador británico, quienes argumentan que los agentes económicos tienen expectativas racionales y por lo tanto saben que un déficit hoy significa mayores impuestos futuros. Según esta teoría, las empresas e individuos compensan el desahorro del sector público consumiendo menos y ahorrando más para cubrir el pasivo tributario futuro. Así, el sector privado contrarresta el mayor gasto del sector público, limitando la efectividad del estímulo fiscal.
El consenso económico del momento se ubica en medio de estas dos visiones antagónicas. Aunque es muy poca la gente que niega que un estímulo fiscal pueda producir efectos 'keynesianos' en el corto plazo, la mayoría de los economistas coinciden en que no generan crecimientos de la producción sostenibles en el largo plazo. Sin embargo, a diferencia de lo postulado por Ricardo, esta corriente afirma que los déficits fiscales sí pueden afectar la economía en el más largo plazo a través de disminuciones del ahorro interno, menores niveles de inversión y déficit de cuenta corriente (el desfase que se genera cuando las importaciones de bienes y servicios de un país exceden sus exportaciones).
El caso colombiano
El deterioro de las cuentas fiscales del Estado colombiano en los últimos años es un hecho incontrovertible. El déficit del gobierno central _que excluye empresas estatales y otras entidades descentralizadas_ fue de 4,5 billones de pesos (4 por ciento del Producto Interno Bruto) el año pasado, y según proyecciones del gobierno superará los 6,9 billones de pesos (4,8 por ciento del PIB) este año. Estas cifras no incluyen el impacto de ingresos por privatizaciones que, aunque contribuyen a reducir el déficit en un año determinado, son ingresos extraordinarios con los que no puede contar necesariamente el gobierno hacia el futuro. Utilizando una medida más amplia, el déficit del sector público no financiero que incluye empresas públicas y otras entidades descentralizadas, antes de privatizaciones, fue del 3,1 por ciento el año pasado y se espera que en 1998 termine en un nivel cercano al 2,8 por ciento. Detrás de estas crecientes brechas está el aumento desmedido del gasto público. Según cifras de Planeación Nacional, el tamaño del sector público, medido por los gastos del Estado, alcanzó un nivel récord de 38,1 por ciento del PIB en 1997. Esto significa que de cada 100 pesos que producen los colombianos el Estado se gasta aproximadamente 38.
En un documento titulado 'Una evaluación de la situación fiscal colombiana', publicado el año pasado en la revista Coyuntura Económica de Fedesarrollo, el entonces ministro de Hacienda José Antonio Ocampo hace un análisis de los que para él son los factores que han llevado al creciente desequilibrio de las cuentas fiscales. El ex ministro menciona principalmente tres factores, los cuales en su concepto están en gran medida por fuera del control del gobierno. El primero que menciona es la Constitución de 1991, que no sólo instauró un régimen de transferencias que obliga al gobierno nacional a entregar una porción sustancial de sus ingresos corrientes a las regiones sino que propició otros cambios, como la reforma al régimen laboral y pensional y la creación de nuevas instituciones, que también aumentaron los compromisos financieros del gobierno central. Otro factor que destaca Ocampo, y que también surge de la nueva Carta Magna, es el fin de la financiación del déficit con emisión monetaria, lo cual significaba un subsidio de todos los colombianos al gobierno nacional vía mayores niveles de inflación. Ahora los déficits se tienen que financiar a través de emisiones de bonos o créditos a tasas de mercado, lo cual ha llevado a un incremento considerable en los pagos por concepto de intereses. Finalmente el ex ministro menciona la desaceleración de la economía en los últimos años _lo cual incide sobre la recaudación de impuestos_ como otra causa importante de los mayores déficits. Aunque muchos analistas reconocen la validez de estos puntos, critican la actitud del gobierno frente a una situación que, si bien era en parte heredada, ya suponía desde el principio de la administración Samper una amenaza grave a la estabilidad económica del país. La principal crítica de estos observadores es que si bien hay ciertos factores que están por fuera del control del Estado en el corto plazo, este argumento se vuelve menos contundente cuando se evalúan en el contexto de los cuatro años que dura una administración. Es decir, de haber existido la voluntad política, el gobierno podría haber acudido a reformas en las normas legales que habrían permitido un ajuste estructural al gasto público. Sin embargo, a juicio de muchos analistas, la debilidad del gobierno y su disposición a comprar apoyo político a través de dádivas fiscales, aunados al ciclo recesivo que ha atravesado la economía, lo hizo optar por soluciones más cosméticas que fundamentales y por dejarle la papa caliente del déficit a su sucesor.

Las consecuencias
El incremento del déficit fiscal en los últimos años ha tenido un impacto negativo sobre algunas de las principales variables de la economía colombiana. Quizá la consecuencia directa más notoria de la brecha fiscal es lo que los economistas llaman el crowding out del sector privado. En un país donde el ahorro interno es limitado y el acceso a ahorro externo también, un gobierno deficitario consume buena parte de los recursos disponibles, lo cual lleva a un aumento en las tasas de interés y reduce las posibilidades de financiamiento de proyectos privados. De esta manera el déficit del gobierno sacrifica la inversión y el empleo privados a costa del gasto público, cuyos beneficios económicos son bastante más discutibles. Adicionalmente, el déficit ejerce presión sobre el mercado cambiario. En un principio la importación de recursos y las mayores tasas de interés internas producen efectos revaluacionistas. Sin embargo,al cabo del TIempo, la incertidumbre que genera el déficit sobre la solvencia futura del gobierno afecta la credibilidad del país en el exterior e incrementa las tasas a las que se puede endeudar afuera, presionando al alza la tasa de cambio. Finalmente, un gobierno con desfases fiscales significativos pierde su margen de maniobra frente a la eventualidad de una recesión o un shock externo como la caída del precio del petróleo.
Según Fabio Sánchez, jefe de la unidad macro del Departamento Nacional de Planeación, la situación fiscal no solo es grave sino que tiende al deterioro. El funcionario sostiene que "los ingresos del gobierno hacia el futuro tienden a caer como porcentaje del PIB, pues los ingresos petroleros comenzarán a disminuir en un par de años, empresas del Estado tradicionalmente superavitarias como Telecom enfrentarán mayor competencia y requerirán mayores recursos para inversión, el Instituto de Seguro Social probablemente pasará a ser deficitario en el mediano plazo y no hay ambiente político para un aumento de impuestos Además, por mandato constitucional, el porcentaje de los ingresos del gobierno central que se destina a transferencias seguirá aumentando hasta el año 2002". A juicio de Sánchez, si no se corrigen estas tendencias el déficit del sector público podría aumentar a niveles cercanos al 6 por ciento del PIB en el futuro cercano.

¿Que se puede hacer?
La mayoría de los analistas coinciden en que el problema fiscal requiere una solución inmediata, pues cuanto más demore el ajuste más costoso será. Afortunadamente, por el lado del gasto, al menos en teoría, hay mucha tela por cortar. Una solución que salta a la vista sería eliminar la duplicación de funciones entre el gobierno central y los gobiernos locales. El crecimiento de las transferencias a las regiones no ha sido acompañado por una disminución del gasto del gobierno central en las funciones que corresponden a las administraciones regionales. Además se pueden reformar las normas legales vigentes para atar las transferencias al crecimiento del PIB y no a los ingresos de la Nación, para que así cualquier aumento extraordinario en los ingresos no se vaya necesariamente a mayores gastos. Por otra parte, se pueden reducir los fondos de cofinanciación, que son quizá la partida más politizada del presupuesto nacional. Otra solución a mediano plazo es profundizar la reforma al régimen de seguridad social para eliminar la carga futura que representará el ISS. Por el lado de los ingresos, aunque un aumento en las tasas impositivas parece poco factible, se podrían redoblar los esfuerzos en la lucha contra la evasión y el contrabando y ampliar el cubrimiento de tributos ya existentes como el IVA.
Aunque muchas de estas propuestas resultarán muy polémicas y generarán gran resistencia en los campos político y social, el próximo gobierno no tendrá otra alternativa, deberá acometerlas so pena de llevar al país a una crisis económica sin precedentes. Además, sin antes poner la casa en orden, el Estado colombiano difícilmente podrá absorber los costos del gran reto del país en el fin del siglo: alcanzar la paz.

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