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| 2/17/1997 12:00:00 AM

EN EL BANQUILLO

EN MEDIO DE LA INCERTIDUMBRE DE LA OPINION PUBLICA CRECEN LAS CRITICAS A LA EMERGENCIA ECONOMICA. EL MINISTRO DE HACIENDA LA DEFIENDE.

La semana pasada un grupo de empresarios extranjeros estuvo en Colombia con el fin de evaluar las condiciones económicas para invertir en el país. Los empresarios sabían que, a pesar del mal desempeño de 1996, la economía colombiana enfrentaba buenas perspectivas para el presente año. Sin embargo, tras cuatro días de visitas y entrevistas, su conclusión no podía ser más elocuente: "Estamos más despistados que cuando llegamos. Planeamos regresar en un par de meses a ver si entonces sí entendemos lo que está pasando". Y no era para menos. Los visitantes se encontraron con una emergencia económica de 20 días de duración, un paquete de drásticas medidas emitido a cuentagotas, unos gremios que apoyaban las nuevas decisiones y otros que las criticaban. Pero los empresarios extranjeros no eran los únicos despistados. Al cierre de esta edición los observadores permanecían en ascuas esperando las medidas tributarias adicionales que el gobierno dará a conocer al comienzo de la presente semana, mientras la opinión pública aún no lograba descifrar si el paquete era bueno o malo para la economía.
Las causas
Para muchos resulta inexplicable que, en medio de las expectativas de recuperación económica de 1997, el gobierno recibiera el año con el baldado de agua fría de la emergencia económica. En concepto de las autoridades económicas, la excepcional medida se justificaba por los desajustes cambiarios y fiscales que se hicieron evidentes al terminar el año (ver gráfico). Según dijo a SEMANA José Antonio Ocampo, ministro de Hacienda, "en el mes de diciembre se alcanzó el nivel de reservas internacionales más alto de la historia del país, situación que prometía agravarse en el presente año por los mayores flujos de crédito externo". Al menos eso es lo que parecen señalar las cifras: en ese mismo mes los registros de endeudamiento externo presentados ante el Banco de la República superaron los 2.000 millones de dólares. En concepto del Ministro, "ante tal situación el riesgo de una mayor revaluación era inminente y había que frenarla".
Pero las dificultades de fin de año no se limitaban al frente cambiario. Según el gobierno, en 1996 hubo una caída de los ingresos tributarios por un monto de 822.000 millones de pesos respecto a lo previsto inicialmente, debida principalmente a la desaceleración económica de los últimos meses. Semejante caída hizo que el déficit del gobierno central alcanzara 4 por ciento del Producto Interno Bruto _PIB_ en lugar del 3,3 por ciento previsto, un nivel sólo comparable a los observados durante la crisis macroeconómica de comienzos de los años 80 (ver gráfico). Lo peor del cuento es que las proyecciones fiscales para 1997 no pintaban mejor. Según el Ministerio de Hacienda, de no adoptarse los correctivos necesarios, en el presente año los ingresos corrientes del gobierno estarían 870.000 millones de pesos por debajo de la meta contenida en el Plan Financiero para 1997, que era el que garantizaba la coherencia de las políticas macroeconómicas.
Manos a la obra
De esta manera, a pesar de que la mayoría de los analistas presagiaban una recuperación para 1997, a juicio del gobierno la economía empezaba el año con dos lunares que a la larga podrían resultar siendo malignos: una avalancha de capitales que atentaba contra la estabilidad de la banda cambiaria y un hueco de ingresos tributarios que llevaría el déficit del gobierno central a 4 por ciento del PIB, un nivel similar al de 1996. Por eso, cuando nadie lo esperaba, el gobierno sacó de la manga sus ases al amparo de la emergencia económica decretada el pasado 13 de enero.
La primera medida adoptada, y a juicio de los expertos la más importante, consiste en un impuesto variable sobre el endeudamiento externo que busca detener la excesiva entrada de dólares a la economía. De hecho, el diseño del nuevo impuesto busca eliminar el atractivo de endeudarse en el exterior al igualar el costo del crédito externo incluida la devaluación con el de un préstamo doméstico. Como complemento a esta medida las autoridades optaron por reducir en 800 millones de dólares el cupo de endeudamiento público en el exterior para el presente año.
Con el impuesto al endeudamiento externo el gobierno espera matar dos pájaros de un tiro. Por un lado, al atenuar la entrada de préstamos del exterior se reduciría la presión revaluacionista sobre la tasa de cambio. Al mismo tiempo las autoridades aspiran a recoger 380.000 millones de pesos con el nuevo tributo, lo que ayudaría a tapar el hueco de ingresos previsto para el presente año. Pero como el faltante en ese frente es mayor, la emergencia incluye medidas tributarias complementarias que le permitirían al gobierno percibir ingresos adicionales por otros 490.000 millones de pesos, algunas de las cuales se darán a conocer esta semana (ver cuadro). En caso de que las autoridades lograran recolectar esos montos el déficit del gobierno central para 1997 bajaría del 4 por ciento del PIB estimado actualmente a 3,2 por ciento, mientras que el del sector público consolidado se reduciría de 1,3 a 0,5 por ciento del PIB.
Ante tal andanada de impuestos las quejas del sector privado no se hicieron esperar. La inconformidad de los gremios fue aumentando a lo largo de las varias reuniones que sostuvieron con el ministro Ocampo la semana pasada, al punto que el viernes el Consejo Gremial emitió un comunicado señalando que no apoyaría una emergencia económica que se limitara a subir impuestos sin tener un esfuerzo equivalente del gobierno en la reducción del gasto público. Para respaldar su posición los gremios advirtieron que no suscribirían el Pacto Social hasta no conocer plenamente los alcances de la emergencia.
Acerca de las solicitudes de un mayor recorte del gasto Ocampo fue enfático: "Estamos proponiendo una disminución de las apropiaciones de 1,2 billones de pesos, cifra que supera de lejos el valor de los mayores impuestos". Sin embargo, del monto planteado por el Ministro, 900.000 millones de pesos corresponden a la ley de Racionalización del gasto público aprobada por el Congreso de la República a finales del año pasado, mientras que sólo 300.000 millones de pesos serían el resultado de reducciones adicionales en el marco de la emergencia económica (ver cuadro). Los nuevos recortes serán dados a conocer este martes, y con ellos el gobierno cumpliría los compromisos adquiridos con el Banco de la República sobre el crecimiento del gasto público para el presente año.

¿Peor el remedio?

Antes de que el gobierno hubiera terminado de dictar las medidas amparadas por la emergencia económica varios analistas ya se estaban manifestando contra la iniciativa. Para Armando Montenegro, presidente de Anif, "se trata de un paquete muy malo. Por una parte se está revirtiendo la apertura, al poner un impuesto de 6 puntos al endeudamiento externo, que en la práctica es un sobrearancel para el 80 por ciento de las importaciones que se hacen con crédito externo. Por otro lado, las medidas terminarán teniendo un efecto contraccionista sobre la economía". Según Montenegro, el efecto recesivo de la emergencia obedece a que el sobrearancel termina siendo un impuesto a la inversión al afectar negativamente las importaciones de bienes de capital. Asimismo, el presidente de Anif estima que las restricciones al crédito externo a la larga generarán un aumento de las tasas de interés domésticas ante la falta de competencia de los recursos del exterior.
Según Ocampo, esas críticas son infundadas. Para el Ministro "no tiene sentido hablar de sobrearancel, pues lo que estamos haciendo es eliminar una utilidad extraordinaria de los importadores que tienen acceso a crédito barato. En cuanto a las tasas de interés, la emergencia ofrece las condiciones para que bajen, gracias al ajuste fiscal del gobierno". De cualquier manera el Ministro reconoce que el paquete global de la emergencia reducirá el crecimiento económico este año. "Es posible que signifique menor crecimiento, pero será mayor calidad de crecimiento", afirma Ocampo, a la vez que señala que "la devaluación inducida por el impuesto al endeudamiento generará una mayor producción de bienes transables". Por el momento Montenegro estima que la emergencia le costará al país al menos medio punto porcentual de crecimiento del PIB, mientras que el consultor privado Javier Fernández calcula que esa pérdida puede llegar a 1 por ciento.
Pero lo más grave del asunto es que las críticas de los analistas advierten que la estrategia planteada en la emergencia para conjurar las presiones revaluacionistas y el desequilibrio fiscal podría resultar estéril. Para Javier Fernández, "honestamente pienso que la emergencia no soluciona nada. Me parece un error de apreciación pensar que el dólar va a subir con las medidas adoptadas". Y es que para muchos observadores lo que se gana por un lado en el mercado cambiario se pierde por el otro. Al restringir los flujos de endeudamiento externo se reduce la oferta de divisas, pero al encarecer las importaciones se disminuye también la demanda por las mismas. Las dudas sobre las virtudes del impuesto son tan grandes que Rudiger Dornbusch, reconocido economista del Massachussetts Institute of Technology, advirtió en su visita a la Universidad de los Andes la semana pasada que él lo consideraba un "impuesto de Mickey Mouse".
Las inquietudes sobre la eficiencia de las medidas también se extienden al campo fiscal. Según Montenegro, se trata de un paquete que hace mucho ruido y da pocas nueces: "Cuando se recalcule el déficit fiscal del gobierno central, teniendo en cuenta las nuevas medidas, seguramente va a quedar cerca de 4 por ciento del PIB. Eso quiere decir que se gastaron los instrumentos extraordinarios, se cerró la economía, se generó incertidumbre económica y se redujo el crecimiento de 1997, todo para quedar en la misma situación fiscal que el año anterior". A pesar de que no hay cifras oficiales al respecto, cálculos preliminares señalan que en caso de que la administración lograra sacar adelante todas las medidas previstas en la emergencia el déficit del gobierno central ascendería a 3,2 por ciento del PIB en el presente año.
Pero, al margen de estas cifras, lo cierto es que el problema fiscal para el futuro radica en elementos estructurales que han sido señalados por la Comisión para la racionalización del gasto público en varias ocasiones. Entre ellos se cuentan las transferencias a las regiones y el régimen de seguridad social, temas que no fueron contemplados por esta emergencia económica y que seguramente habrán de ser abordados por el próximo gobierno para desactivar la bomba fiscal de mediano plazo.
¿Y la Constitución?
Mientras los economistas hacen apuestas acerca del verdadero efecto de la emergencia económica los abogados empiezan a hacer lo propio sobre el tema de su constitucionalidad. El dilema en este caso se resume en las palabras del senador Juan Camilo Restrepo: "La Constitución establece que la emergencia económica se podrá declarar cuando sobrevengan circunstancias imprevistas que amenacen el orden económico vigente. Sin embargo, en este caso no hay ninguna circunstancia nueva o imprevista que lo amerite: la caída de los recaudos tributarios por la desaceleración económica era previsible para el gobierno, así como la gran entrada de capitales de fin de año. De hecho, el mismo gobierno fue responsable de entrar 1.000 millones de dólares en el mes de diciembre".
La posición del ministro Ocampo es radicalmente distinta. Para él sí existieron circunstancias imprevistas: "Los hechos sobrevinientes que justifican la declaración de la emergencia fueron el desmesurado aumento de los registros de endeudamiento de fin de año, así como la acumulación de reservas internacionales de diciembre, que no tiene antecedentes en la historia del país". En medio de esta discusión jurídico-económica lo único que está claro es que la Corte Constitucional ya inició la evaluación de los primeros decretos emitidos al amparo de la emergencia económica, y que será ella la que en las próximas semanas se pronuncie sobre su constitucionalidad.
Mientras todo esto sucede, los inversionistas extranjeros que visitaron al país la semana anterior confían en que en su próximo viaje las cosas estén más claras y puedan tomar una decisión sobre su inversión en Colombia. Quizás entonces puedan leer las siguientes palabras del ministro Ocampo y juzgar si fueron acertadas o no: "Es cierto que la emergencia genera incertidumbre por unos días, pero era peor la incertidumbre de varios meses de revaluación".

¿Culpa de quién?

Mientras la semana pasada la mayoría de los observadores trataba de entender los alcances de las medidas adoptadas bajo la emergencia económica, algunos prefirieron adelantar un nuevo juicio de responsabilidades sobre el deterioro de las finanzas públicas. Y como ha sucedido en ocasiones anteriores, en este caso tampoco pareció haber un veredicto concluyente. Para nadie es un secreto que en 1994 el gobierno saliente de César Gaviria gastó desmesuradamente. De hecho, los gastos del gobierno central como proporción del PIB pasaron de representar 11 por ciento en 1990 a 15 por ciento en 1994. Al respecto el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes se defiende diciendo que "nosotros aumentamos el gasto pero no teníamos déficit fiscal. Además le advertimos al nuevo gobierno que no iba a poder hacer todo lo que quería en materia de gasto, y no nos hizo caso".
De otra parte, el argumento del ministro Ocampo radica en que la actual administración ha reducido drásticamente el gasto que está bajo su control. Según cálculos del Ministerio de Hacienda, mientras el llamado 'gasto propio' creció entre 1990 y 1994 a una tasa promedio de 11 por ciento anual, entre 1994 y 1996 ese crecimiento se redujo a menos de 5 por ciento. Para Armando Montenegro, jefe del DNP durante la anterior administración, no tiene sentido hablar de 'gasto propio' cuando se llevan más de dos años en el poder, porque en ese lapso el gobierno puede hacer las reformas que quiera y afectar todo el gasto público si así lo desea.
Más allá de esta discusión, las cifras parecen señalar que la asignación de responsabilidades en el problema fiscal depende del lado por el que se lo mire. Como muestran los gráficos, el gasto público total como proporción del PIB ha crecido más en lo corrido del actual gobierno que en todo el cuatrienio anterior. Sin embargo, bajo la actual administración el gasto del gobierno central ha tenido un crecimiento menor que el que tuvo bajo el mandato de César Gaviria. Queda por resolver, eso sí, la pregunta formulada por un observador consultado por SEMANA: "¿Habría podido este gobierno atacar los factores estructurales que subyacen al déficit si no hubiera estado ocupado atendiendo la crisis política?".
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