"ESTAMOS EN PLAN DE SIMPLIFICAR"

Son innumerables los interrogantes planteados por el proyecto de reforma tributaria que presentó el Gobierno al Congreso la semana pasada. Para resolver algunos de los más importantes, SEMANA entrevistó al ministro de Hacienda César Gaviria durante cerca de dos horas. Al hablar sobre el tema, Gaviria parece disfrutarlo. Se nota que viene trabajando en él desde hace meses y que ha preparado las respuestas para casi todas las prequntas posibles.
Cuando se le refieren algunas de las críticas que ha recibido el proyecto, se sonríe y adopta la actitud de un profesor que le explica la lección a sus alumnos. Prefiere evadir las preguntas que llevan alguna carta política, sobre todo las referentes a los problemas que pueda tener el proyecto en el Congreso. En cambio, en las preguntas meramente técnicas, se detiene largamente. Estos son los principales apartes de la conversación del ministro Gaviria con SEMANA:
SEMANA: Señor ministro, la gran pregunta que todos los especialistas parecen estar haciéndose frente a la reforma tributaria es si va a aumentar los recaudos, pues algunos creen que ni siquiera el gobierno lo sabe.
CESAR GAVIRIA TRUJILLO: Si alguna cosa sabe el gobierno, es lo que va a ocurrir en materia de recaudo. Frente a todas las medidas que se toman en distintos sectores, se tiene un cálculo para establecer si el efecto va a ser positivo o negativo en el recaudo. Lo que pasa es que el gobierno no sabe con exactitud qué es lo que va a aprobar el Congreso. La reforma está diseñada con base en muestras bastante amplias y significativas, simuladas en el computador del Ministerio y proyectadas a 4 años.
Hemos tratado de diseñar una reforma que sea neutra, pues la idea es corregir los defectos de la legislación actual y no conseguir ingresos fiscales. Claro está que el gobierno está convencido de que si logra corregir los defectos, en el futuro va a aumentar el recaudo. Pero ese es un efecto indirecto.
S.: El gobierno parece haber previsto una especie de "colchones" de riesgo, por si acaso algunas normas no son aprobadas en el Congreso, o por otros imponderables. Uno es las facultades al Presidente para reducir las tasas si aumenta el recaudo, y el otro, las facultades para subir dos puntos el IVA si el recaudo baja. Con respecto a este último, ¿acaso el gobierno piensa hacer pagar a los consumidores si los recaudos comienzan a marchar mal?
C.G.T.: El Congreso, en la medida en que reciba la información, se va a poder cerciorar de que si la reforma se tramita en lo esencial, ese artículo sobre el IVA no va a ser necesario. Yo tengo esa certeza: en la medida en que las partes esenciales de la reforma sean aprobadas, ese artículo será innecesario.
S.: ¿Hay artículos negociables en la reforma? Porque parece que el proyecto tuviera ciertos puntos para "cañar" -por llamarlo de algún modo- como sucede en las negociaciones laborales.
C.G.T.: Los artículos que hay, están ahí porque son consistentes con la reforma y sus principios. El gobierno cree que el articulado es bueno y lo quiere defender. Desde luego entiende que sobre ese articulado va a haber deliberación y que el articulado que aprobará el Congreso no va a ser igual al que presentó el gobierno. El Congreso cumple ese papel: deliberar sobre lo que proponga el gobierno. Y en materia fiscal, entre otras cosas, lo que ha surgido del Congreso en los últimos años ha sido básicamente mejor que lo que presentó el gobierno. Esperamos que esta vez suceda lo mismo.
S.: Hablando de algunos artículos en especial, ninguno ha levantado tanta polvareda como el que tiene que ver con gravar algunas rentas de los asalariados que están actualmente exentas, en particular lo que tiene que ver con las cesantías y las primas. Los críticos de la reforma aseguran que los asalariados van a salir golpeados.
C.G.T.: En realidad no van a salir golpeados. Estas cosas hay que mirarlas a la luz de la práctica y no de la teoría. Se trata de que cada cual se ubique frente a la tabla de tarifas, que es muy simple, y vea si va a pagar más o menos. Lo que se ha hecho es un esfuerzo por recoger todo el ingreso del contribuyente y gravarlo, con el fin de tratar de avanzar hacia un sistema en el cual igual ingreso pague igual tarifa. Cree el gobierno que si el contribuyente recibe sus ingresos por salario, por honorarios, por gastos de representación o por cualquier otro medio, eso no debe determinar diferencias en el tratamiento tributario.
No es sano que haya personas con ingresos mayores que paguen menos que otros con ingresos menores. Pero lo más importante es que esto, poco tiene que ver con la clase trabajadora o con los más débiles, como algunos han dicho, pues el hecho de prácticamente sacar de la tributación a quienes tengan ingresos de menos de un millón de pesos anuales, lo que hace es aliviar la situación de la gran mayoría de los contribuyentes colombianos. Yo no niego que debe haber unos ciudadanos que tengan que ser afectados, como necesariamente tiene que pasar. Pero no se puede invocar como crítica que se está afectando a la clase trabajadora, pues con escasísimos casos, esta no está compuesta por personas con ingresos de más de un millón de pesos anuales.
S.: En estos momentos existe una expectativa con respecto a la posibilidad de que gobierno, gremios y trabajadores entren a negociar la doble retroactividad de las cesantías -como la llama el ministro Name. ¿Esta negociación no se frustraría ahora que van a quedar gravadas esas cesantías?
C.C. T.: La reforma habla específicamente de que todas las cesantías generadas hasta el 31 de diciembre de 1986 no están sometidas al nuevo régimen. Este va a empezar a regir para las cesantías causadas a partir del momento en que se apruebe la reforma.
S.: ¿Cómo se hará ese pago del gravamen a la cesantía, ¿a través de la retención?
C.G.T.: No. Ese pago no se hará a través de la retención. Entre quienes no declaran, no se hará. Entre quienes declaran, se hará en el momento de declarar la renta.
S.: Seamos más claros. Si un trabajador asalariado recibe, digamos en 1989, 300 mil pesos correspondientes a su cesantía causada después de la reforma, ¿en el momento del pago se le hará la retención que, según la tabla, le toca a ese pago?
C.G.T.: No. Se supone que año tras año se ha aplicado el gravamen y que en el momento del pago, sólo se deberá reterier la parte del gravamen que corresponde al año en que éste se haga. Todo esto se ha pensado porque es muy claro que los colombianos y las empresas se las han ido ingeniando para que algunos pagos se hagan por mecanismos diferentes al salario, y esos pagos no están gravados en la actualidad. Quienes suelen gozar de este tratamiento excepcional en las empresas no son los empleados comunes, sino por el contrario, los altos ejecutivos, para quienes se utilizan es tos sistemas. Y lo que el gobierno ha querido es que esos pagos también queden gravados, de tal manera que nadie que reciba más, pague menos que quien recibe menos.
S.: ¿Qué pasa con los deudores en UPAC? Generalmente se trata de gente de clase media que va a resultar golpeada con esto. ¿No es acaso injusto?
C.G.T.: Lo que pasa es que hay personas que tienen casa propia con una alta deuda en UPAC, y que logran grandes deducciones gracias a esas deudas. Pero tenemos que reconocer que, en esa franja, hay contribuyentes que resultan afectados por la reforma. Eso amerita un cuidadoso examen, para ver ese punto de manera constructiva. Queremos estudiar más simulaciones, ver más ejemplos, para ver si hay contribuyentes que resultan seriamente afectados por la eliminación de ese descuento.
S.: Hay otro punto en esto de la eliminación de exenciones, que tiene que ver en especial con los empleados oficiales y los gastos de representación. Algunos dicen que ese punto es de difícil manejo político en el Congreso, donde los parlamentarios se protegen y protegen a sus recomendados.
C.G.T.: En primer lugar, hay una norma en el proyecto que establece que para todos aquellos empleados públicos que salgan perjudicados por la aplicación de la reforma, el gobierno está facultado, por una sola vez, para hacerles un aumento salarial que les compensen esa situación. Lo que no esta claro aún es si la norma se puede utilizar para todos los servidores públicos o no. En el caso del Congreso, el punto es susceptible de deliberación porque está de por medio una norma constitucional. Todos confiamos en que el Congreso encontrará una fórmula de obviar un problema que resulta muy menor, dentro del conjunto del proyecto.
S.: Pasando al punto de la amnistía, hay quienes se preguntan si tiene sentido que cada cuatro años se esté aprobando una, de tal manera que los evasores se están convirtiendo en privilegiados que no declaran y que, cada yez que hay amnistía, se benefician.
C. C. T.: Yo creo que esa crítica tiene algún fundamento. Pero cuando se va a hacer un cambio tan drástico en la legislación, detrás de ese cambio drástico debe haber una amnistía.
También se entiende, como lo entiende la mayoría de los colombianos, que la legislación actual no se aplica en la práctica y que hay una gran cantidad de evasión. Si la reforma ha sido en buena parte bien recibida, esto se debe a que la gente entiende que si hay unas tarifas justas, se va a pagar, en vez de tener que rebuscarse trampas para evadir. Frente a una situación que eventualmente puede producir menos evasión, lo razonable es otorgar amnistías. Una amnistía de orden patrimonial, como queda claramente expresado en el proyecto; una amnistía que tiene que ver con los procesos, para limpiar un poco a la Administración de Impuestos de tantos pleitos; y también hay una amnistía para los que han cumplido, pues los que estén al día en sus declaraciones de los años 84 y 85, no serán objeto de investigaciones, salvo que ya hayan sido requeridos.

S.: Se ha criticado, en el punto de la amnistía, el que ésta sea ilimitada, que no ponga una barrera a partir de la cual no se puede conceder esa amnistía. Y esto, concretamente en el caso de los dineros calientes que puedan estar en el exterior.
C.C. T.: En efecto, ha habido algunas críticas en ese sentido, en particular en titulares de periódico. Yo tengo la opinión de que esos dineros entran y salen del país con gran facilidad, y por esta opinión que he expresado, se ha querido decir que la amnistía está dirigida en ese sentido. Lo que yo sostengo es que esos dineros, y no sólo esos dineros sino todos los capitales, pueden entrar y salir del país con gran facilidad. Actualmente, las cifras demuestran que hay un regreso de capitales. Pero lo importante en esto no es solamente que haya un regreso de capitales, que básicamente deben ser capitales de empresarios. Lo que se pretende es que esos capitales no sólo regresen, sino que se incorporen a la tributación. No hay ninguna ventaja en limitar estos regresos al país y a la tributación. Hay dos normas adicionales que tienen que ver con la amnistía. La una, que las personas puedan poner sus bienes en los niveles que deseen, en términos de valores, pues está claro que gran parte de la evasión está en bienes declarados por valores muy inferiores a los comerciales. El otro aspecto es el que tiene que ver con desgravar el componente inflacionario de los intereses. Si una persona ha recibido 30% de intereses por un certificado de depósito a término, y ha habido una inflación del 20%, solamente le van a gravar los 10 puntos de ganancia real. Con una medida de este tipo, la gente va a mostrar los dineros que tiene en el sistema financiero, que son relativamente grandes, razón por la cual no le podemos poner topes.
S.: Con respecto a la amnistía, hay otra gran inquietud que la han expresado algunas personas. Acaba de vencerse o se va a vencer una de las cuotas. A causa de la amnistía, ¿no puede haber muchos que no la paguen, en espera de que venga la amnistía?
C.G.T.: No. Es que en eso si que hay una confusión. Lo que estamos planteando es una amnistía patrimonial y no una amnistía para los declarantes de 1986. No se está creando ninguna incertidumbre, pues además, la legislación está vigente, y lo está hasta cuando se apruebe la reforma y se vuelva ley. Si eventualmente se aprobara este año, empezaría a regir el año entrante.
S.: En muchos sectores, ha producido gran alegría que se vaya a gravar a las fundaciones, y en particular a las cajas de compensación. Sin embargo, esto también va a despertar por otros lados polvaredas y confrontaciones.
¿Qué tan importante es la cifra que se va a ganar por gravar a las fundaciones? ¿Vale la pena esa confrontación por esa cifra?
C.G.T.: El gobierno ha diseñado una reforma tributaria sin temor a las confrontaciones. Hemos tratado de diseñar una reforma consistente y lo que hemos hecho con las entidades sin ánimo de lucro es consistente. No existe justificación para que estén gravadas las empresas del Estado y las de economía mixta y no algunas fundaciones que dicen ser sin ánimo de lucro, a pesar de sus evidentes utilidades. La norma, en realidad, se ha quedado muy corta, ya que hemos aclarado que no van a estar sometidas a la renta presuntiva que sí pagan el resto de las empresas sometidas a tributación.
S.: ¿Y las fundaciones que realmente son sin ánimo de lucro y van a quedar incluidas, no van a ser tratadas en forma injusta?
C.G.T.: Eso es muy sencillo. Si realmente no tienen ánimo de lucro, no van a producir utilidades, luego no van a tener que pagar impuesto.
S.: Hay quienes se preguntan, ¿por qué la reforma no fue más lejos en esto de las fundaciones, ya que no todas quedaron cobijadas?
C.C. T.: Esto se debe principalmente a consideraciones de orden práctico. El papeleo y los problemas que generarían una gran cantidad de estas entidades, no compensarían el recaudo proveniente de ellas, que sería más bien insignificante. Como lo que se busca es simplificar, la idea es descomplicarle un poco las cosas a la Administración de Impuestos.
S.: Una de las acusaciones de la prensa conservadora es que no hay una, sino dos reformas. Que se estaría escondiendo una segunda reforma en el artículo que otorga facultades al gobierno para replantear algunas cosas. ¿Hay realmente dos reformas?
C.G.T.: Desde luego que no. Hay una sola reforma. Lo que se busca con esas facultades es que, a diferencia de lo sucedido con anteriores reformas, se plantee el problema de los procedimientos. Estamos pidiéndole en esta oportunidad al Congreso que nos permita mejorar esos procedimientos. Ahora, si nos preguntan por qué no presentamos al Congreso las normas de procedimiento que hay que establecer, debemos reconocer que es porque no las tenemos listas como tenemos lista la reforma. Y en procedimientos, también quisiéramos hacer un trabajo consistente y coherente. El objetivo con la reforma de procedimientos es que no tengamos procesos que duren diez años, porque creemos que las querellas de los contribuyentes deben resolverse de manera más breve. Aparte de esto, queremos establecer normas de procedimiento que nos permitan un mejor control a la evasión y, básicamente, lograr una mejor administración tributaria.
S.: Esta es una de las preguntas que más se están planteando quienes conocen un poco de las cuestiones tributarias: ¿por qué se desmontó la doble tributación en cabeza de los socios y no de las sociedades?
C.G.T.: Es un problema de administración tributaria. Lo teóricamente equitativo hubiera sido desmontar la doble tributación en cabeza de las sociedades y no de los socios. Pero lo sensato y práctico es hacerlo en cabeza de los socios, pues para la administración es mucho más fácil controlar unos cuantos miles de sociedades, que cientos de miles de socios. Y como estamos en plan de simplificación y de pragmatismo, se escogió esta fórmula.
S.: Se ha dicho que la reforma ha sido copiada de modelos de otros países. ¿Qué hay de cierto?
C. C. T.: Se trata simplemente de una coincidencia con trabajos realizados en otros países, específicamente los Estados Unidos, donde una ley de origen parlamentario, finalmente apoyada por el presidente Reagan, se tradujo en una legislación similar a la que estamos proponiendo. Nuestro proyecto es el fruto de un trabajo realizado por el Congreso en los últimos años, de la experiencia recogida.
Estamos convencidos de que lo nuestro es una coincidencia intelectual con cosas que están ocurriendo en muchos otros países del mundo, entre ellos los Estados Unidos, que es con el que comparan porque es donde han logrado sacar adelante el proyecto. Lo que pasa es que hay un clima a nivel mundial que tiende hacia lo que se está buscando aquí. No pretendemos que la nuestra sea una propuesta novedosa, pero si queremos destacar que se trata del fruto de la experiencia del trabajo parlamentario de varias legislaturas y de la experiencia de lo que han tenido que afrontar funcionarios de la Administración de Impuestos.
S.: Aparte de la reforma en sí misma, o sea, de las normas que pretenden ampliar la base tributaria y buscar un régimen más equitativo, la gran queja de los que pagan impuestos en Colombia es que hay unos que debían pagar mucho y no lo hacen porque engañan con facilidad a la Administración de Impuestos, por que hay corrupción, porque hay fraudes como el que parece se acaba de establecer. ¿Hay objetivos claros en el sentido de mejorar la eficiencia de la Administración de Impuestos?
C.G.T.: Sí, claro que hay objetivos claros. Yo espero hacer algunos anuncios en el Congreso sobre lo que pretendemos llevar a cabo en ese sentido, no solamente en impuesto de renta y complementarios, sino por ejemplo en aduanas, donde un impuesto esencialmente mal recaudado, vale un poco menos de lo que vale el impuesto de renta. Ahora, todo esto no tendrá un efecto inmediato, pero es un efecto hacia el futuro, que va a permitir que lo que los contribuyentes reciban es alivio, en vez del expediente tradicional de nuevos gravámenes cuando hay una mala situación.

S.: Hablando de mala situación, se sabe que el país ha venido sufriendo un grave problema fiscal en los últimos años, que persisten los famosos defectos estructurales, pero que de todos modos, se venía presentando una tendencia hacia el mejoramiento de los recaudos. ¿No existe el temor de que esa tendencia pueda variar al plantearse una nueva reforma cuvos efectos muchos creen aún que son inciertos, sobre todo si se tiene en cuenta que el Congreso puede hacer modificaciones sustanciales al proyecto que afecten, precisamente, esos recaudos?
C.G.T..: Está claro que el gobierno no puede aceptar que se apruebe una reforma que, en materia de impuesto de renta, signifique disminuciones en el recaudo. Por eso, el proyecto está diseñado de una manera que garantiza que el recaudo se va a mantener.
Por otra parte, en el país se han creado condiciones distintas. La pasada crisis fiscal, de la que apenas estamos comenzando a salir, se produjo básicamente por una crisis en el comercio exterior de Colombia, por una disminución de las importaciones. Ahora el comercio exterior de Colombia está creciendo, y en esa medida, los recaudos relacionados con ese comercio, están creciendo. Además, otro factor que originó la crisis fiscal fue el estancamiento económico. Lógicamente, si la economía no crece, no crecen los recaudos reales. Es de esperar que, al crecer la economía, aumenten los recaudos a niveles muy superiores a los que se habían dado recientemente. Y, por otro lado, este gobierno está adoptando medidas administrativas tendientes a controlar el gasto. Tenemos un compromiso de disminuir los gastos de nómina en términos reales en los próximos 9 meses.
Pero además, vamos a tomar decisiones de más fondo. Vamos a tomar decisiones de estatuto presupuestal, vamos a hacer un esfuerzo por modificar la Constitución, vamos a tratar de establecer más controles en el sector descentralizado, en fin, vamos a tratar de hacer un gran esfuerzo en materia de gasto, no tanto para disminuir el tamaño del Estado -pues esa no es una intención del gobierno-, sino para liberar recursos dedicados a gastos de funcionamiento, para dedicarlos a gastos de inversión.
S.: Esta pregunta final es quizá la única pregunta política y no económica de toda la entrevista: teniendo en cuenta los problemas que se han presentado por la réacción inicial de las directivas liberales, ¿cree usted, señor ministro, que esta reforma si va a pasar por el Congreso? Y más allá de eso, ¿tiene afán el gobierno de que pase?
C.G.T.: Bueno, el gobierno está convencido de que el proyecto va a pasar. Con el transcurso de los días en la medida en que los ciudadanos han ido asimilando el proyecto -que es bastante complejo y sólo puede ser analizado en su integridad-, el ambiente para la reforma se ha vuelto bastante favorable. El convencimiento de que va a ser aprobada depende básicamente de una decisión política, que tiene que tomar el gobierno nacional y el Presidente de la República. Obviamente, estamos en una legislatura donde hay otros proyectos, y en un momento dado, el gobierno tendrá que señalar cuáles son los prioritarios.