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| 4/12/1999 12:00:00 AM

LA APERTURA ECONOMICA

A la luz de las profundas transformaciones que ha experimentado la economía mundial y
latinoamericana en los años 90 no queda la menor duda de que la decisión de la administración Barco de
iniciar un proceso de apertura económica al exterior fue acertada, como lo fue la del gobierno Gaviria de
profundizar este proceso y la de las administraciones Samper y Pastrana de perseverar en esta dirección.
En efecto, ante los rápidos procesos de globalización e integración regional, cabe preguntarse en qué lugar
relativo se encontraría nuestro país si hubiese mantenido los niveles de protección que tenía hace 10 años,
que desde el punto de vista de nuestro proceso de desarrollo habían dejado, además, de desempeñar un
papel positivo desde mediados de la década del 70. La apertura encauzó, así, las decisiones
gubernamentales y las energías empresariales por el camino lógico en el mundo actual: el de mayor
integración al exterior.La apertura incluye varios procesos, múltiples decisiones específicas por medio de las
cuales se pusieron en marcha, e implica nuevos retos. Aun si no se le da a este término el significado genérico
que tuvo durante la administración Gaviria (donde se le utilizó como sinónimo de reformas), incluye por lo
menos cuatro procesos diferentes: la apertura comercial (la baja de los aranceles y la eliminación de los
controles directos a las importaciones, así como la reducción de los incentivos directos a las exportaciones),
la integración económica, la reforma cambiaria y la apertura a la inversión extranjera. Mirado en su conjunto,
los dos aspectos que mejor han funcionado han sido, sin duda, el proceso de integración económica y la
apertura a la inversión extranjera. El primero logró en pocos años, en materia de negocios con países
latinoamericanos (andinos, en particular), mucho más de lo que se había logrado en las tres décadas
anteriores con los viejos instrumentos de integración. A pesar de los problemas que nuestros vecinos (como
nosotros) han experimentado en años recientes, ésta es, así, una apuesta al futuro que ya ha comenzado a
rendir frutos. En el caso de productos agropecuarios, en los cuales algunos países vecinos tienen
preferencias comerciales otorgadas a terceras naciones, hubiera sido conveniente, en cualquier caso, ser
más cautelosos. Por otra parte, la apertura a la inversión extranjera generó flujos estables de capitales, y la
incorporación de capacidades organizativas y tecnológicas de empresas extranjeras, que han contribuido
a reestructurar competitivamente nuestro aparato productivo. Ha significado también un flujo de inversiones
de empresas colombianas hacia el exterior que, aunque de menor magnitud, traza un rumbo que tenderá a
profundizarse hacia el futuro. La evaluación de la reforma cambiaria es más compleja pero, como un todo,
también favorable, al menos en lo que se refiere al régimen cambiario mismo. A comienzos de la década se
reconoció ampliamente que era necesario darle una mayor autonomía a los intermediarios financieros en
el manejo diario de las transacciones de divisas y la decisión de hacerlo fue, por lo tanto, acertada. El
estatuto cambiario precedente había sido, sin embargo, un elemento esencial de la estabilidad económica del
país y, por ello, hubiera sido aconsejable ser mucho más gradual con otras reformas en este frente. No
obstante ellas mantuvieron o crearon instrumentos de intervención que han sido utilizados provechosamente
con posterioridad. El principio de control de cambios no desapareció, la mayoría de las transacciones de
divisas continuaron sujetas a regulaciones y, en particular, el control al endeudamiento externo evolucionó
hacia un sistema (el de los encajes a los pasivos en moneda extranjera) que es elogiado hoy a nivel
internacional por la forma como desincentiva flujos de corto plazo en épocas de excesiva abundancia de
capitales.El problema principal, como se ha señalado en varias ocasiones, es el sesgo revaluacionista que
manifestó el Banco de la República en el manejo concreto de la tasa de cambio hasta la afortunada (y, a
mi juicio, tardía) decisión de devaluar la banda cambiaria en septiembre de 1998. Es cierto que el manejo de
la tasa de cambio no fue fácil frente a la rápida expansión del gasto público durante las administraciones
Gaviria y Samper, ni frente a la avalancha de capitales que tuvo el país, como toda América Latina y el
mundo en desarrollo, hasta hace poco. También es cierto, sin embargo, que la política monetaria ha
contribuido en varias coyunturas a la revaluación y que el Banco de la República coqueteó en más de un
momento con una mayor apertura al endeudamiento externo.El manejo de la tasa de cambio jugó un papel
trascendental, en razón del último elemento de la apertura, a mi juicio claramente negativo: la excesiva
velocidad con la cual se llevó a cabo la apertura comercial. La administración Barco anunció en febrero de
1990 una eliminación muy gradual del sistema de protección. En su discurso de posesión el presidente
Gaviria ofreció también una apertura gradual, que luego se concretó en un programa de reducción de la
protección a tres años. Pero ni uno ni otro se materializó. La rápida acumulación de reservas internacionales
de 1991, producto de los problemas del programa macroeconómico de dicho año, llevaron a la administración
Gaviria a sacrificar el principio de gradualidad. Ninguna empresa pudo prepararse para un cambio de un
régimen muy proteccionista a uno de baja protección en sólo año y medio.Esa decisión dejó, además, a la
tasa de cambio como el principal mecanismo de protección y de incentivo a las exportaciones. Cuando se
anunció la apertura se prometió que se sustituiría por una tasa de cambio más competitiva. Pero a la postre
tuvimos apertura rápida y revaluación fuerte. El rápido crecimiento de las importaciones generó grandes
problemas de ajuste en varios subsectores agropecuarios y manufactureros, que no pudieron adaptarse
a un cambio tan veloz de las reglas de juego. Lo que es aún más preocupante, una de las promesas de la
apertura era que la eliminación del 'sesgo antiexportador' que supuestamente tenía el régimen proteccionista
haría florecer las exportaciones. Sin embargo, en un contexto de revaluación, las promesas de una
bonanza exportadora no se materializaron. Todo lo contrario, si en un contexto de alta protección, entre
1985 y 1991, las exportaciones no tradicionales habían crecido a un ritmo anual de 19,5 por ciento, entre
1991 y 1998 este ritmo se redujo a 7,0 por ciento. Más aún, este modesto crecimiento fue posible gracias,
fundamentalmente, al efecto benéfico de la integración andina y, en general, a las ventas a otros países
latinoamericanos.La apertura significó también dos retos, a los cuales no ha respondido nuestra economía en
forma apropiada. El primero fue el de diseñar nuevos instrumentos de promoción de la actividad productiva,
centrados en mercados externos y en una mayor competitividad. El avance ha sido limitado en este frente.
Al inicio de la apertura no se creyó que fueran necesarios. Posteriormente, cuando bajo la administración
Samper se comenzó a corregir este error, su progreso fue insuficiente. Los avances más importantes se
lograron, a mi juicio, en el diseño y puesta en marcha de Proexport y de una nueva política de ciencia y
tecnología, bajo el liderazgo del DNP y Colciencias. Desafortunadamente los recortes de inversión han
puesto en serios aprietos a estos programas en años recientes. El segundo reto es el del empleo. Este
problema vino a reconocerse demasiado tarde, en gran medida por el menor dinamismo de la participación
laboral a comienzos de la década y porque el fuerte (e insostenible) crecimiento de la demanda interna
ofreció nuevas oportunidades de trabajo por algún tiempo. Pero el problema ha golpeado fuertemente al país
con un rezago. En efecto, con métodos estadísticos se puede estimar que, si entre 1977 y 1991 por cada
punto de crecimiento económico el empleo en las siete principales ciudades crecía un 1,6 por ciento, a partir
de la apertura sólo lo hizo al 0,4 por ciento por año. También hubo efectos importantes sobre el empleo
agrícola, especialmente a comienzos de la década.Los balances deben servir, no para flagelarse (o, más
comúnmente, flagelar a otros), sino para corregir rumbos. El más importante, en épocas recientes, ha sido el
cambio de dirección de la tasa de cambio. No hay que temer a este nuevo rumbo sino a las tendencias a la
revaluación que puedan manifestarse nuevamente. La experiencia indica, sin embargo, que a ello hay que
agregar una política de competitividad, un contexto macroeconómico favorable para el crecimiento y la
generación de empleo y perseverar en la tarea de mejorar la calidad de la fuerza de trabajo, el elemento básico
de competitividad en el mundo moderno.
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