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| 9/11/2005 12:00:00 AM

La dorada concesión

Todos sueñan con la expectativa de la ampliación y la remodelación del aeropuerto El Dorado, de Bogotá. Pero el proyecto puede colapsar si se sobrecarga de propuestas.

Imaginarse que en apenas cinco años El Dorado por fin va a ser de verdad un aeropuerto de talla internacional produce dicha. Que cuando llueva, los pasajeros se bajen frente al terminal sin mojarse y sin tener que sufrir el acoso de un policía cuya misión parece ser la de garantizar que los carriles cercanos al edificio estén absolutamente vacíos. Que la fila de check-in sea más corta y en los baños no haya que compartir un rollo de papel entre todos los usuarios. Y qué tal la emoción para los exportadores si no tienen que esperar hasta cinco horas con la angustia de que las flores y las frutas se van a dañar sin siquiera haber salido del país.

Aunque el cronograma está un poco atrasado, se espera que se abra la licitación en octubre próximo. Si todo va bien, en mayo de 2006 se estará adjudicando y a fin de ese año arrancarán las obras.

El proceso, sin embargo, no va ser fácil. La perspectiva de la modernización del aeropuerto ha puesto a todos los involucrados a soñar con su propio dorado. Los pasajeros aspiran a tener un aeropuerto barato y ágil; los exportadores, uno más eficiente y menos costoso; la Aeronáutica Civil, uno que le siga dejando réditos suficientes para ayudarle a sostener el resto de la red aeroportuaria nacional; y Bogotá anhela uno holgado, que no se quede chico ante su ímpetu exportador, se conecte adecuadamente a sus planes urbanos y contemple futuros desarrollos industriales aledaños.

En medio de tantas expectativas, el gobierno tiene la enorme tarea de estructurar un negocio que resulte atractivo para el capital privado, que asegure que el aeropuerto mejore sustancialmente sus servicios y que no termine en pleito. Además, debe hacerlo rápidamente porque el vetusto aeropuerto capitalino ya no da más. Por El Dorado transita el mayor volumen de carga en todo Suramérica (casi medio millón de toneladas, el año pasado), y es el cuarto más grande de esta región en tránsito de pasajeros (cerca de 7,8 millones en 2004) y a simple vista se aprecia que las instalaciones actuales son insuficientes.

Según está estructurada la concesión, la Aeronáutica Civil le cede al concesionario privado los ingresos que hoy recibe por tasas aeroportuarias (de pasajeros nacionales e internacionales, parqueo de aeronaves, puentes de abordaje) y por explotación comercial (locales, parqueaderos, servicios). No le cede ni los derechos de pista, pues estos ya están comprometidos al actual concesionario privado que opera y mantiene las dos pistas, ni los de servicios aeronáuticos porque la Aerocivil sigue a cargo de la operación aérea (torre de control, radares, etc.)

El concesionario privado, a cambio, en los primeros cinco años de los 15 que dura el contrato, tendrá que hacer inversiones de infraestructura y modernización que, se calcula, valdrán entre 450 y 500 millones de dólares; deberá operar y mantener el aeropuerto; y encargarse de la seguridad de los terminales. (Ver plano). El concesionario también debe darle a la Aeronáutica una compensación fija anual y un porcentaje de todos sus ingresos brutos. En la licitación, la firma que ofrezca la mayor compensación, será la ganadora.

Como en toda la concesión, la filosofía detrás de entregar El Dorado al sector privado es que éste le inyecte el capital y la eficiencia que el Estado no tiene. Pero desde cuando empezó la ola de las concesiones aeroportuarias, hace una década, de la teoría a la práctica ha habido mucho trecho. Según cifras citadas en un foro reciente, la mayoría de los más de 80 aeropuertos entregados en concesión en América Latina han terminado en renegociaciones costosas, tribunales de arbitramento o terminaciones.

La experiencia colombiana en el tema no ha sido menos traumática. Los primeros aeropuertos que se concesionaron fueron el de Cartagena, en 1996, y el de Barranquilla en 1997, pero esto no trajo nuevas inversiones sustanciales. Los contratos, que fueron ajustados por el camino, resultaron un gran negocio para el concesionario y uno malo para el Estado. Así el consorcio operador del aeropuerto Ernesto Cortissoz de Barranquilla obtuvo ingresos por 88.123 millones de pesos entre 1997 y 2004, y pagó una compensación a la Aerocivil de cerca de 11.000 millones. Es decir, sin invertir mayor cosa, se hizo a un negocio que le produjo el año pasado 2.398 millones de utilidad. En 2004, el grupo empresarial que opera el Rafael Núñez de Cartagena recibió ingresos entre 1996 y 2004 por 89.165 millones de pesos y giró una compensación de 25.000 millones. En 2004 obtuvo una utilidad neta de 1.068 millones de pesos.

Al revisar estas concesiones en documento de junio de 1997, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) consideró que "la contraprestación ofrecida por el concesionario equivale a un mínimo contemplado en los pliegos de condiciones"; que hubo "falta de claridad en las inversiones requeridas en los aeropuertos", pues no hubo planes maestros previos que proyectaran qué se necesitaba; y que hubo "inquietudes sobre la magnitud de negocio que se le estaba entregando al sector privado".

De ahí que el Conpes formulara recomendaciones para corregir los errores del pasado en las siguientes concesiones aeroportuarias. En efecto, para adjudicar el Alfonso Bonilla Aragón de Cali, la Aerocivil estaba mejor parada, pues había un plan maestro previo que definía qué requería y cómo debía crecer el aeropuerto y establecía un plan de inversiones obligatorias.

Además, el ganador ofreció a la Aerocivil, como compensación por operar el aeropuerto y quedarse con las tasas, no sólo un monto fijo anual de aproximadamente tres millones de dólares sino, además, el 41,01 por ciento de sus ingresos brutos. Pero, ante una economía que se deprimió, la oferta del concesionario Aerocali S. A. resultó optimista y el negocio no dio. En diciembre de 2003, Aerocali S. A. demandó a Aerocivil por desequilibrio económico del contrato, y ésta, a su vez, contrademandó. El próximo viernes 23 de septiembre un tribunal de arbitramento decidirá cuál tiene la razón. (Ver recuadro)?

Lecciones aprendidas

Más allá de los efectos que sobre los términos de la concesión de El Dorado tenga el fallo en el caso del Bonilla Aragón, el gobierno y los estructuradores del negocio han buscado incorporar las lecciones allí aprendidas al contrato del aeropuerto capitalino. Según explicaron a SEMANA Álvaro Durán y Camilo González, del consorcio privado que está estructurando la concesión, en el contrato de El Dorado queda perfectamente claro que el que gane la concesión debe hacer las inversiones estipuladas en los primeros cinco años, sin importar si el número de pasajeros o la carga crecen o no.

La otra lección del caso de Cali fue que la Aerocivil no pudo evitar que una propuesta demasiado optimista -y por tanto con mayor riesgo de incumplimiento- ganara la licitación. Por esto, ha incluido en el contrato una fórmula por la cual de las propuestas que se reciban, se calcula la mediana y cualquier oferta que esté 11 por ciento por encima de este punto medio queda descartada.

Hay otras dos cláusulas que buscan hacer el negocio sustentable. La una distribuye explícitamente los riesgos entre Estado y concesionario, y le da la responsabilidad de cada riesgo al que tenga las herramientas para responder por él. Así, por ejemplo, si las condiciones del negocio cambian porque el gobierno cambió una norma, es el gobierno el que debe responder, pero si el concesionario no logra financiar las obras que se comprometió hacer, esa es su responsabilidad. La otra cláusula, para impedir que cualquier diferencia termine en pleito legal, incluye un amigable componedor que pueda dirimir a las buenas conflictos entre el Estado y y el concesionario.

Puntos discordantes

Este esfuerzo para armar un modelo de negocio que funcione y, a la vez, responda al interés público ha sido reconocido por la mayoría de los representantes del sector. Sin embargo, quedan algunos puntos álgidos.

Entregarle El Dorado a una firma privada que va a arrendar locales y parqueaderos con un criterio estrictamente comercial levanta ampolla porque por muchos años los gobiernos los repartieron como favores políticos. De hecho, hubo polémica cuando las últimas dos administraciones de la Aerocivil reajustaron varios de los contratos e incluso demandaron la restitución de algunos locales que aún siguen pagando poco en relación con lo que ganan. Hay casos extremos, como el del parqueadero principal del aeropuerto, Karib, que fue entregado a una empresa de unos parientes de un político hace varios años. En 2004, esta firma obtuvo ventas netas por 3.113 millones, pero pagó de arriendo a la Aerocivil sólo 740 millones de pesos, y eso después de que la entidad les había reajustado el canon. La Aeronáutica ha demandado a la empresa para conseguir que le restituya el parqueadero.

Hoy la Aerocivil maneja 311 contratos comerciales en El Dorado, de los cuales 278 son de arrendamiento. Están en litigio 50. Los contratos sin problema serán cedidos al concesionario y continuarán vigentes en las condiciones ya pactadas hasta cuando se venzan. Si los concesionarios se hacen cargo de alguno en litigio, la Aerocivil les cederá los ingresos que éstos produzcan. Que quede claro este punto es clave porque gran parte del negocio del futuro en el aeropuerto está precisamente en su debida explotación comercial. Es de esperar que un particular con criterios económicos saque mejor provecho que el que ha sacado el Estado.

Sería de esperar que mejores réditos para el concesionario privado en el terreno comercial significará una rebaja de tarifas para los usuarios. Por eso, el gobierno estructuró el negocio de la concesión con tarifas congeladas en términos reales durante los 15 años que dura la concesión. Los usuarios y los interesados en la competitividad de Bogotá, no obstante, consideran que esto no es suficiente. "Las tasas que pagan los pasajeros de vuelos internacionales son las más altas de América Latina, los costos aeroportuarios para las aerolíneas son los segundos más caros", dijo María Fernanda Campo, directora de la Cámara de Comercio de Bogotá en el foro de días atrás. De ahí que ella y representantes del sector privado consideren que el contrato debería contemplar otorgar la concesión no sólo a quien ofrezca mayor compensación a la Aerocivil, sino a quien se comprometa a bajar las tarifas.

Hay, sin embargo, dos factores que encarecen el uso de El Dorado y que son ajenos a la concesión. El primero es que las tasas de pista que ya hoy se le pagan al concesionario privado, Codad, son, según el presidente de Asocolflores, Augusto Solano, "las segundas más caras del mundo, después de Hong Kong".

El segundo es que de los 50 dólares que paga el pasajero al salir del país, sólo 30 dólares van a las arcas de Aerovicil; los otros 20 dólares son un impuesto de timbre que se cobra por ley, y van directamente al presupuesto nacional. La tasa aeroportuaria está dentro del promedio de lo que cobran los aeropuertos latinoamericanos, y lo que la encarece es el impuesto adicional. Así que para rebajar tasas y hacer el aeropuerto más competitivo, habría que reformar la ley.

Un tercer obstáculo a la reducción de tarifas está relacionado con el negocio mismo de la concesión que hoy se está estructurando. El gobierno teme que si se rebajan tarifas, será difícil que el negocio sea financieramente viable, y en este sentido la experiencia de Quito es una señal de alarma. Allí se adjudicó en 2002 la remodelación y la operación del actual aeropuerto y la construcción del nuevo aeropuerto en Tababela al consorcio Quiport S. A., con inversiones de 420 millones de dólares. Sin embargo, apenas hasta hace 15 días lograron el cierre financiero del negocio.

A la Aerocivil, además, le preocupa que sus ingresos de El Dorado, de unos 60 millones de dólares al año, se le reduzcan demasiado, pues constituyen el 42 por ciento de su presupuesto para sostener otros 66 aeropuertos deficitarios del país. Con las carencias viales y la inseguridad que tiene Colombia, es impensable no mantener adecuadamente la red aeroportuaria.

Hay otro calvario de la concesión. No va a ser fácil encontrar quién la asegure. Por ahora, Fasecolda ha enviado señales preocupantes al gobierno y a los interesados de que ninguno de sus socios está dispuesto a meterse en una contingencia tan grande. Es un escollo mayor aun por superar.

Las críticas de Bogotá

Y está el problema político con Bogotá, tan ventilado ante la opinión. La directora de Planeación Distrital, Carmenza Saldías, ha dicho que el aeropuerto se está haciendo de espaldas a Bogotá porque las recomendaciones de la ciudad y del Plan de Ordenamiento Territorial han sido ignoradas."No queremos un aeropuertico de 500 millones de dólares que solucione las necesidades fiscales del gobierno, dijo a SEMANA la funcionaria. Queremos un gran aeropuerto que permita jalonar la economía de una ciudad región que produce el 35 por ciento del PIB y va a transformarse con el TLC".

Es apenas lógico que Bogotá tenga velas en este entierro y exija participar en las decisiones sobre cómo empata la concesión con la ciudad y sus planes urbanísticos. Pero mientras Saldías ha reiterado sus quejas por los oídos sordos del gobierno, la Aerocivil y los estructuradores privados del negocio sostienen que han tenido varias reuniones con las autoridades distritales para garantizar que la expasión del aeropuerto coincida plenamente con el POT.

En el fondo, lo que quiere el Distrito es que se acuerde con la Nación la forma cómo se deben financiar y proveer las vías de acceso, servicios públicos y equipamentos necesarios para el renovado aeropuerto. Suena increíble que el aeropuerto no haya pagado ni impuestos prediales, ni de industria y comercio a Bogotá (lo que va a cambiar con la concesión que empezará a pagar estos últimos). En El Dorado, donde todos ganan, a Bogotá, que ha puesto toda la infraestructura, le ha tocado el papel de Cenicienta. Se entiende entonces que ahora, que va a haber una inversión multimillonaria, el gobierno capitalino pida lo que nunca le han dado.

Harina de otro costal es la propuesta de Saldías de que el proyecto de concesión debe pensar en grande, y desarrollar una ambiciosa renovación urbana que integre 1.000 hectáreas de la ciudad al servicio de El Dorado, con el fin de crear zonas para bodegaje, servicios empresariales, hoteleros y comerciales e industrias de punta. Es loable que el Distrito convoque a la Nación a planear con gran visión de futuro el desarrollo de la zona aeroportuaria pero, al incluir esos sueños en la actual concesión, se corre el riesgo de asfixiarla antes de que nazca.

Como está hoy planeada la concesión es apenas una primera etapa de lo que recomendó el Plan Maestro en 2001 y, sin embargo, ya representa una inversión de 500 millones de dólares, entre las más grandes que se hayan hecho en los aeropuertos de Suramérica, junto con la de Quito, que, como se dijo, tuvo problemas para conseguir financiación. Y aun así, limitada como está, hay dificultades para sacarla adelante ¡Qué tal si le cuelgan todos los demás desarrollos urbanísticos, empresariales e industriales por fuera de los predios de El Dorado!

"Es determinante para la competitividad de la ciudad y del país que se intervenga inmediatamente El Dorado, y si se frustra la concesión a un privado, tendrá que hacerlo la Aerocivil y no podría llevarlo a cabo en forma tan expedita, por los montos de inversión que se requieren", dijo a SEMANA Fernando Sanclemente, director de la Aerocivil.

El debate sobre El Dorado -planteado por el Distrito y el sector privado- ha sido útil porque ha puesto a todos a pensar en el futuro. Es más, una posibilidad es que Bogotá siga el ejemplo de Quito, y Distrito y sector privado creen una corporación especial para el desarrollo de la zona aeroportuaria. (Aunque el caso ecuatoriano es algo distinto, pues el gobierno nacional delegó en su capital el desarrollo del aeropuerto y fue esta corporación la que lo concesionó).

La polémica pública seguramente influyó en que el contrato de concesión del aeropuerto contemplara diseños que coincidan con el POT, e incluyera la obligación de los concesionarios de facilitarles a futuros desarrollos empresariales a su alrededor comunicarse con el puerto. Además, han surgido propuestas nuevas como la de crear la figura de un defensor de los usuarios para que puedan defenderse si el concesionario abusa de su condición de monopolio. Ventilar las críticas públicamente es sano para un negocio que necesita de la mayor transparencia, por los montos y lo que está en juego.

Pero extender el debate o colgarle nuevas inversiones y obligaciones al concesionario puede poner en riesgo que el negocio realmente se haga, y esto sí que sería una tragedia. El Dorado hace rato que ya es una camisa de fuerza para el desarrollo de la capital y del país, y si no se amplía y moderniza ya, pasajeros, exportadores, cargueros, aerolíneas, Aerocivil y Bogotá saldrán perjudicados. Ahí sí que no habrá dorado para nadie.
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