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| 2/26/2011 12:00:00 AM

La feria del 'articulito'

El Plan Nacional de Desarrollo del gobierno Santos es una caja de sorpresas y ya muchos lo consideran una piñata legislativa. En el Congreso alistan la tijera.

El presidente Juan Manuel Santos aprovechó su primera legislatura -como lo tratan de hacer todos los gobiernos- para sacar adelante un ambicioso paquete de reformas claves para cumplir las promesas hechas durante la campaña. Pero aunque el balance fue positivo para la primera agenda legislativa de su cuatrienio, la gran prueba de fuego vendrá en las próximas semanas, con el debate del Plan Nacional de Desarrollo. Esta ley es considerada la carta de navegación de todo gobierno y la oportunidad para medir el verdadero pulso entre el Legislativo y el Ejecutivo después de la luna de miel de los primeros seis meses.

A partir de 1991, el Plan de Desarrollo debe someterse al mismo trámite de una ley de la República en el Congreso -aunque en un término abreviado de tres meses- y esto despierta el apetito de todos: del gobierno, para tratar de sacar partido de todo lo que más pueda, y del Congreso, para comenzar a demandar partidas presupuestales y proyectos regionales.

Según Alejandro Gaviria, decano de Economía de la Universidad de los Andes, "antes de la Constitución de 1991, el Plan de Desarrollo era un documento académico, una versión sofisticada de las promesas de campaña del candidato ganador. Ahora es, al mismo tiempo, un manifiesto programático, un documento participativo y una ley de la República".

La verdad es que los últimos cuatro gobiernos, unos más que otros, han convertido el Plan de Desarrollo en un revoltijo de propuestas que muchas veces no tienen nada que ver con las metas y objetivos planteados. El primer Plan de Uribe, Hacia un Estado comunitario, tuvo 137 artículos, y el segundo, Estado comunitario: desarrollo para todos, 160. El Plan del gobierno Pastrana, Cambio para construir la paz, tenía 160 artículos y nunca fue aprobado por la Corte Constitucional por problemas de trámite en la conciliación. Este ha sido el único gobierno que ha tenido que gobernar sin Plan de Desarrollo. El Plan de Samper, El salto social, no tocó tantos temas, y el de Gaviria, La revolución pacífica, fue la excepción porque fue el momento del cambio constitucional.

En el Plan de Desarrollo 2010-2014, llamado Prosperidad para todos, se ha hecho más evidente la 'maña' de montarle toda clase de temas a la ley. En los 170 artículos hay un variado menú: normas de salud, de pensiones, de cesantías, de contratación, tributarias, agropecuarias, ambientales, sistemas de recaudo de transporte, facultades para el gobierno y hasta sobre licencias de conducción.

Pasará a la historia por su extenso articulado, por la cantidad de normas que se modifican y por sus alcances. El economista y experto legislativo Javier Hoyos recuerda que la Corte Constitucional ha dicho de manera reiterada que "la ley del Plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo" (en C-573 de 2004). Para Hoyos, el gobierno Santos se excedió en la cantidad de normas y plasmó en el Plan un corte fiscalista, lo cual impresiona, anota, en un gobierno que prometió no elevar las tarifas de los impuestos.

La longitud del Plan no sorprende a Andrés Escobar, exsubdirector de Planeación. Lo malo, dice, es que se le cuelgan cosas que no van con los objetivos del Plan.

El asunto es que bajo el argumento de que cada artículo tiene su sustento en las bases del Plan se puede meter de todo, incluida una buena colección de 'micos'. Uno de ellos ya causó gran polémica: el aumento de la edad de jubilación para los nuevos cotizantes, que entraría en efecto en 40 años. Muchos interpretaron que el gobierno quiso pasar esta norma de agache y otros, que se excedió en alcance: "El Plan es de naturaleza temporal; cada cuatro años lo presenta el gobierno de turno. Por ello, llama la atención que se incluyan normas que trasciendan ese lapso, por ejemplo, la edad de pensión", señala Hoyos. Escobar también piensa que este punto debería ser parte de una gran reforma diferente, pues se corre el riesgo de que por la temporalidad del Plan haya que someterlo a aprobación una vez termine el gobierno.

Según Alejandro Gaviria, se está comprobando que los gobiernos usan el Plan de Desarrollo para hacer "parcheo legislativo": modificar leyes y aprobar normas aisladas. O, en términos generales, dice, para reformar lo particular sin tener que afrontar la discusión sobre lo general. En últimas, el mismo gobierno contribuye a la avalancha legislativa. Usualmente cada ministro aporta varios 'micos' a la profusa colección.

Analistas señalan que para que todo tenga cabida en el Plan y pase la prueba de la Corte, la táctica que se usa es, primero, redactar el artículo y, luego, agregar el respetivo párrafo en las bases del Plan para que todo quede sustentado. Los técnicos del Ministerio de Hacienda y de Planeación encargados de redactar el articulado saben bien cómo hacerlo.

El problema es que la lista es gigantesca y el tiempo que tiene el Congreso para tramitarla es demasiado corto para analizarla con debido cuidado. Por el contrario, puede aumentar porque el Legislativo aporta su propia lista de artículos. Y la situación puede ser más complicada porque ya se sabe que este es un año electoral y todos querrán pedir para sus regiones, así sepan que no hay plata.

Hay otro elemento que ha sorprendido y es que queda la sensación de que no todo el gobierno está informado de lo que se incluyó en el articulado. Cuando se produjo el rifirrafe con el vicepresidente Angelino Garzón por el tema pensional, este manifestó que el polémico articulito no había sido discutido en el consejo de ministros.

Frente a otro ágape que hace referencia al régimen privado de pensiones, que alertó a las AFP, los encargados del tema en Planeación desconocían la procedencia de la iniciativa. Por su parte, la viceministra de Salud, Beatriz Londoño, se sorprendió el jueves pasado en una de las audiencias sobre el Plan por un tema de salud que confesó no conocer.

Varios parlamentarios han comenzado a presentar sus críticas a muchos de los puntos del Plan. Los coordinadores ponentes en las comisiones económicas preparan la ponencia que llevarán a primer debate en la segunda semana de marzo, pero también alistan las tijeras. El senador Gabriel Zapata, uno de los coordinadores ponentes, señala que rechazarán la regionalización propuesta, excluirán las normas pensionales y el aumento del predial, entre otras.

Eliminar la regionalización sería un golpe de gracia para el Plan. Andrés Escobar afirma que "el gobierno deberá dar la batalla, porque este es uno de los grandes avances que propone la ley". Por otro lado, algunos ponen en duda que con la puesta en marcha del Plan Nacional de Desarrollo la economía crezca a un 6,2 por ciento en 2014. Alejandro Gaviria dice que las proyecciones de crecimiento económico "parecen poco probables y poco realistas" y Salomón Kalmanovitz, decano de la Facultad de Economía de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, piensa que tantas locomotoras se convertirán en un obstáculo para el Plan.

Lo cierto es que hay un amplio consenso entre los economistas en que la concepción del Plan de Desarrollo se está desdibujando en Colombia. Como es la oportunidad para meter cosas, sobre las cuales no valdría la pena hacer una ley específica, todos caen en la tentación de incluir sus ideas. Alejandro Gaviria, quien ya pasó por la tarea de elaborar un Plan de Desarrollo, señala que el Congreso debería promover un cambio constitucional que elimine el trámite legislativo del Plan Nacional de Desarrollo. El cual, señala, "en honor a la verdad, no es plan, ni es nacional, ni es de desarrollo".
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