Sábado, 21 de enero de 2017

| 1990/09/24 00:00

Y LA NAVE VA

Montado en la ola mundial, el gobierno de César Gaviria decide romper el monopolio de Telecom y anuncia nuevas privatizaciones. SEMANA hace una evaluación del proceso.

Y LA NAVE VA


Todo parece posible, definitivamente. Al ministro de Defensa, Oscar Botero Restrepo, no le disgusta la idea de privatizar a Satena. En Colpuertos, 660 trabajadores aceptaron negociar el retiro voluntario de la empresa, con el fin de facilitar su reestructuración. Telecom perderá el monopolio en la prestación de los servicios de telefonía, transmisión de datos, fax y teleproceso. La Corporación Nacional de Turismo venderá las acciones que posee en varios hoteles del país. Y es muy probable que, en adelante, las pensiones de los trabajadores sean manejadas por empresas financieras del sector privado.

Hace cinco años a nadie se le hubiera ocurrido que tales cosas pudieran suceder en Colombia, al menos en el corto plazo. Es más, el solo hecho de plantearlas hubiera dado lugar a manifestaciones populares, huelgas de trabajadores, operaciones tortuga, crisis ministeriales y a los consabidos e interminables debates sobre su conveniencia nacional. Proponerlas, no más, habría sido un acto de valor. Y el personaje de marras habría sido calificado de reaccionario, derechista o, en el mejor de los casos, de neoliberal. Hoy las circunstancias son radicalmente diferentes. La privatización entró a engrosar la lista de las cosas "in" y nadie quiere quedarse por fuera. El avance arrollador del "pragmatismo", bandera del actual gobierno, está removiendo las estructuras del poderoso sector oficial, y poniendo a temblar a la otrora intocable burocracia. El revolcón llegó a los cimientos del Estado.

En el contexto internacional no se trata de nada nuevo. Más de 80 países, con gobiernos de todas las tendencias, adelantan desde hace una década importantes procesos de privatización, con modalidades que van desde la venta de las empresas estatales hasta la subcontratación con los particulares de algunas actividades tradicionalmente cubiertas por el sector oficial. En 1988, las operaciones de privatización realizadas en el mundo superaron los 92 mil millones de dólares, y se espera que en los próximos años dicha cifra se incremente considerablemente, por el ingreso de nuevos paises a la ola mundial y el fin de una gran cantidad de procesos que se encuentran actualmente en su etapa de planificación.

Pero en Colombia el paso al sector privado nunca se habia propuesto de una manera tan abierta y coherente como la de ahora. En los últimos 20 años un número importante de funciones del sector público fueron encomendadas a la empresa privada: el registro público mercantil que llevan a cabo las cámaras de comercio; los arrendarnientos para la explotación de las frecuencias de radio y televisión; la participación privada en el manejo y conservación de algunos recursos naturales; la prestación de servicios de correo urbano y nacional; la contratación de servicios como el barrido de calles y la recolección de basuras, y la venta de empresas estatales al campo privado. Pero, en opinión del presidente de la Cámara de Comercio de Bogotá, Mario Suárez Melo, dicho proceso se realizó "a escondidas" . En ninguno de los planes de desarrollo del país -según el dirigente gremial- se diseñó una política en favor o en contra de la privatización. De allí que las pocas acciones efectuadas no tuvieran ni la articulación ni la coherencia necesarias.

Ahora las cosas son a otro precio. Dispuesto a luchar contra los viejos dogmatismos, César Gaviria parece decidido, como en muchas otras cosas, a montar a Colombia en la corriente mundial. Tanto así, que en su discurso de posesión le dedicó varios párrafos a señalar la necesidad de realizar privatizaciones en "algunos servicios ferroviarios y portuarios, en el sector financiero, en algunas empresas industriales y comerciales del Estado y en el sector de las telecomunicaciones" . Y para que no quedara ninguna duda sobre sus intenciones, aprovechó las facultades que tenia el gobierno para reestructurar el sector de las comunicaciones y anunció, a menos de un mes de su posesión, el desmonte de uno de los monopolios estatales más celosamente custodiados en el país en los últimos años; el de Telecom. En adelante, todos los servicios que presta la Empresa Nacional de Telecomunicaciones podrán ser brindados también por otras empresas del orden nacional o por entidades del sector privado.

Claro está que a la hora de hablar del retorno a manos particulares de muchas actividades que se habian concentrado en el Estado, no todos los méritos le corresponderán al actual gobierno Porque la verdad es que las cosas comenzaron a cambiar realmente durante la administración de Virgilio Barco. Fue ésta, en efecto, la que primero planteó la necesidad de privatizar ferrocarriles y puertos, y dio los primeros pasos hacia la reprivatización de las entidades financieras que tuvieron que ser nacionalizadas a comienzos de la década pasada. Y no sólo eso, sino que impulsó de manera decidida la venta a los particulares de varias empresas en las cuales participaba a través del Instituto de Fomento Industrial, como Sofasa Papelcol.

A pesar de las criticas, el pasado gobierno avanzó mucho en esa materia. El más importante de todos los pasos dados fue, sin duda, la reestructuración de los Ferrocarriles Nacionales. El déficit permanente que arrojaba la empresa, debido a sus pasivos laborales, era un mal que arrastraba el país desde hacía muchos años, pero nadie se atrevía a meterle la mano. El gobierno Barco conformó varias comisiones para estudiar el problema y, después de muchos meses de trabajo, decidió acudir a un mecanismo de carácter mixto para reestructurar el sector. Mediante la Ley 21 de 1988 se adoptó un programa de recuperación y modernización del transporte ferroviario, y la vieja empresa se dividió en tres: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Empresa Colombiana de Vías Férreas y Sociedad Colombiana de Transporte Ferroviario S.A. La idea es que el Estado suministre la infraestructura férrea y las empresas privadas administren y comercialicen el servicio. El proceso, sin embargo, ha sido lento y los colombianos no ven todavía ningún cambio en el servicio. Por eso los ferrocarriles son aún prioridad en la agenda del presidente Gaviria.

Otro de los sectores en los cuales intervino el gobierno anterior fue el de los puertos. Aunque en este caso no se actuó directamente sobre la empresa problema -Colpuertos- sino que se decidió montarle una competencia. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, aprobó el funcionamiento de dos puertos particulares, ubicados en Santa Marta y Buenaventura, para el manejo de carga de importación y exportación a granel (carbón, cereales, fertilizantes, abonos, químicos, cemento, etc.). Uno de los objetivos de la competencia era reducir los costos, con el fin de prestar un servicio más económico para los usuarios. Pero el mismo gobierno autorizó para los puertos privados unas tarifas similares a las de Colpuertos, con lo cual se perdió buena parte del efecto deseado. "Esto significa -según la Contraloría General de la República- que los consumidores nacionales y los usuarios de servicios portuarios no se beneficiarán en gran medida de los ahorros generados por la explotación más eficiente del puerto privado". Para los defensores del proyecto, no obstante, la idea era que las dos clases de puertos operaran en igualdad de condiciones, diferenciándose únicamente por el nivel de servicio ofrecido.

En este caso, como en el de los Ferrocarriles, la estrategia adoptada fue la combinación de la actividad pública con la privada. Esa es considerada por muchos analistas como la fórmula ideal. Según Francisco Ochoa, secretario saliente de la Junta Nacional de Tarifas, "la discusión sobre privatizar o no debe centrarse en el terreno pragmático más que en el ideológico. Al menos esta parece ser la ensenanza de los tiempos modernos, donde la confrontación ideológica está perdiendo vigencia, debido al interés de los pueblos por abrir sendas que permitan un mejoramiento acelerado en sus condiciones de vida. Todo parece indicar que en este sentido la estrategia óptima es la combinación de la iniciativa privada y la estatal" .

Claro que lo anterior depende mucho del tipo de actividad de que se trate. Para un especialista en el tema como Mario Suárez Melo, el problema es que "en Colombia el Estado ha ido perpetuando su permanencia en campos que, ciertamente, no corresponden a sus objetivos fundamentales". En una ponencia presentada recientemente en un debate realizado por Fedesarrollo, Suárez Melo asegura que "es necesario definir un marco para la reorientación del Estado colombiano, con el fin de identificar las actividades que deben continuar bajo su tutela, y aquellas que, escapando a su competencia o superando su capacidad de maniobra, puedan pasar a ser responsabilidad de los particulares" .
Casi todo el mundo está de acuerdo, por ejemplo, en la conveniencia de reprivatizar las empresas financieras que fueron nacionalizadas a comienzos de la década pasada y que llevaron al Esta- do a tener en sus manos cerca del 75 por ciento de los activos del sector. En el encuentro de Fedesarrollo la directora del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Leonor Montoya, afirmó en tal sentido que "resulta superfluo debatir la conveniencia y ventajas de privatizar estas instituciones. El consenso a este respecto es general, a diferencia de lo que ocurre con otro tipo de empresas públicas y en especial de las de servicios públicos". Es más según las normas legales, las entidades nacionalizadas no sólo se pueden sino que tienen que venderse.

Es por eso que, después de ocho años de inyectarle millonarias sumas a los bancos ofcializados el gobierno anterior decidió iniciar el proceso de reprivatización del sector, ofreciendo en venta el Banco de los Trabajadores. A pesar de que la entidad estaba totalmente saneada y produciendo muy buenas utilidades, el intento de venderlo se convirtió en un fracaso. Las demandas que pesan contra los mismos bancos, por el manejo que llevó a su crisis, y contra el Estado, por la nacionalización, demostraron ser un fuerte obstáculo para que éstos retomen a los particulares. No todo, sin embargo, fueron fracasos en los intentos de reprivatización. Entidades con buena posición financiera y sin riesgos judiciales, como la compañía de financiamiento comercial Diners se negociaron rápidamente, aunque en condiciones demasiado favorables para los compradores.

Asi las cosas, la administración Gaviria tendrá que vender, de acuerdo con la ley, cinco bancos (Colombia, Comercio, Estado, Tequendama y Trabajadores) y una compañía de financiamiento comercial (Pronta). Tres de los bancos están ya listos para pasar a manos de nuevos propietarios. Pero el gobierno sabe que la venta no será fácil y por eso ha anunciado que disminuirá las restricciones que se habian fijado para su negociación. El éxito final, no obstante, dependerá de que encuentre una fórmula adecuada para resolver el problema de los procesos judiciales que pesan contra las entidades y para los cuales no existe reserva o provisión, en el caso de un resultado adverso.

Un frente que parece menos complicado y en el cual se han dado ya pasos importantes es el de la venta de las empresas industriales y comerciales en las cuales el gobierno participa a través del IFI. Durante la administración Barco se pusieron en venta cerca de una docena de tales empresas, entre las cuales cabe destacar, por su irnportancia, la ensambladora Sofasa y Papelcol. El proceso, sin embargo, no estuvo exento de contradicciones. La falta de una política coherente en esta materia y la forma como se realizó la venta fueron motivo de amplia controversia. La Contraloría General de la República, por ejemplo, criticó duramente el hecho de que las ventas de las dos empresas mencionadas se hubieran realizado de manera directa y a espaldas de la opinión pública.
Según el ex contralor Rodolfo González Garcia "en los casos en que se haya definido la utilidad económica y social de privatizar actividades hasta ahora adelantadas por el sector público, es pertinente que dicho proceso se realice cumpliendo ciertas cláusulas mínimas, defensoras del interés público. Entre ellas una sine qua non: la transparencia del proceso".

Pero no fue ese el único aspecto criticado. También fue motivo de polémica, especialmente en la privatización de Papelcol, el hecho de que la venta contribuyó a la consolidación de un monopolio privado. Esto se opone a la idea que tiene la mayoría de los analistas sobre el sentido del traspaso de las empresas públicas a los particulares. "La privatización -según Mario Suárez Melo- no es la transferencia de un monopolio a otro. Por el contrario, la privatización surge como una excelente oportunidad para democratizar la propiedad accionaria; fortalecer el mercado de capitales; y garantizar la mayor presencia de los obreros y trabajadores en la propiedad de las empresas que el Estado decida transferir".

La consolidación de monopolios particulares desvirtúa, además, otros de los grandes objetivos señalados por los defensores de la privatización: mayor eficiencia en la operación y menores precios para el usuario. Se ha demostrado, en repetidas ocasiones, que los monopolios privados pueden llegar a ser tan ineficientes, o más, que los monopolios estatales. El nuevo gerente del IFI, Rodrigo Villamizar, afirmaba en una conferencia dictada recientemente que "ni los análisis teóricos, ni la evidencia práctica, confirman que el sector privado sea más eficiente que el sector público. Ello puede ser cierto cuando hay competencia efectiva (aunque sea potencial) y donde las fuerzas del mercado conducen hacia objetivos deseados socialmente" .

Coincidencialmente, muchas de las empresas involucradas en el proceso de reprivatización, pasaron a manos del Estado por culpa de la mala gestión de administradores particulares. Tal es el caso de la mayoria de los bancos nacionalizados en la crisis de comienzos de la década del ochenta y de empresas como Papelcol. La llamada por algunos "socialización de pérdidas" se ha convertido en el caballito de batalla de los enemigos de la devolución al sector privado de esas sociedades.

Y es que la vida da muchas vueltas. Varias de las empresas públicas que hoy en día son criticadas por su gigantismo burocrático y su ineficiencia operacional, nacieron como entidades privadas y tuvieron que ser absorbidas por el Estado por su incapacidad para responder a las demandas de los usuarios. Tal es el caso de la mayoría de las empresas de energía eléctrica del país, de los ferrocarriles y de las compañías de navegación. Mientras la demanda se cubría sin grandes inversiones y la operación era rentable, tales empresas se mantuvieron en manos de los particulares. Pero "el proceso de industrialización y el crecimiento urbano a principios de siglo, generaron una presión por servicios públicos que los inversionistas privados nacionales, por diferentes razones, no fueron capaces de satisfacer", según Francisco Ochoa, lo que obligó a su nacionalización.

Muchos de los críticos de la reprivatización piensan que hoy en día está sucediendo precisamente lo contrario. Que el Estado está devolviendo a los particulares aquellas empresas que le son rentables, pero tiene serios problemas para deshacerse de aquellas que no lo son. Y consideran un despropósito que sean precisamente aquellas empresas que no le sustraen recursos al Estado, sino que le proveen parte de sus excedentes para atender otras prioridades sociales, las que pasen a manos de los particulares.

Casualmente, uno de los casos más citados para apoyar la tesis anterior es el de Telecom. Y particularmente el de los servicios más rentables en materia de comunicaciones, como las llamadas de larga distancia. El propio presidente de Telecom, Emilio Saravia Bravo, criticó las medidas anunciadas la semana pasada por el gobierno, diciendo que con seguridad lloverán propuestas del sector privado para prestar los servicios más rentables, pero será difícil encontrar quien se ocupe de renglones como la telefonía rural, que no genera ningún tipo de excedente. Pero lo cierto es que el gobierno ya tomó la decisión de acabar con el monopolio de Telecom, lo que responde a las prioridades fijadas en el propio discurso de posesión por el presidente Gaviria.

No deben demorarse tampoco los proyectos relacionados con la Seguridad Social. En la misma alocución el presidente anunció que "en cuanto al sistema de pensiones, presentaremos al Congreso un proyecto de ley que cree un sistema complementario al del ISS, basado en fondos de pensiones que estimularían el ahorro y a los cuales podrían afiliarse aun los trabajadores independientes en forma voluntaria". El sistema, copiado de países como Chile, busca solucionar la terrible crisis que atraviesa en la actualidad el Instituto de Seguros Sociales y que amenaza con dejar sin su pensión a miles de trabajadores que hoy en día terminan su ciclo productivo. De acuerdo con un trabajo realizado en días pasados por el Asociación Nacional de Instituciones Financieras, Anif, el déficit en las finanzas pensionales del ISS llega en la actualidad a los 600 mil millones de pesos.

El tema de la seguridad social cierra el ciclo de prioridades definido por el presidente de la República en materia de privatización, junto con los servicios ferroviarios y portuarios, el sector financiero, algunas empresas industriales y comerciales del Estado -incluido, al parecer, el Idema- y el sector de telecomunicaciones. Pero como la ola se extiende a todos los niveles, en los últimos años ha venido ganando terreno la privatización de algunos servicios públicos esenciales a nivel municipal. Y este es un campo en el cual el debate sobre la conveniencia de entregar el manejo a los particulares es mucho más intenso.

Según Francisco Ochoa, "es cierto que la pérdida de credibilidad de la comunidad en las empresas de servicios públicos ha cuestionado la capacidad del Estado como gestor de los mismos.
Las dificultades financieras, las fallas del servicio, los rezagos de la cobertura, los atrasos en los planes de expansión, la interferencia política, los excesos burocráticos, las deficiencias en el sistema de facturación y cobro, la carencia de procedimientos ágiles de atención a los usuarios, han hecho renacer la idea de que el Estado debe ceder el espacio para que los particulares se ocupen de estas actividades".
Dado, sin embargo, que existen amplios sectores de la población que no tienen suficiente capacidad adquisitiva para pagar los servicios, y que alguien tiene que subsidiarlos, la privatización de los mismos puede resultar muy costosa para la comunidad. Aparte de eso, "existen unos activos sociales, una riqueza pública acumulada durante muchos años, que no se pueden feriar", según Rodrigo Villamizar, nuevo gerente del IFI.

Uno de los casos más publicitados de privatización de un servicio público (que más que privatización fue una subcontratación con empresas particulares) es el de las basuras en la ciudad de Bogotá. Dada la gran ineficiencia de la Edis, la medida despertó gran entusiasmo entre los habitantes de la capital. "Desafortunadamente -según Ochoa- la subcontratación con particulares no fue acompañada de un proceso de reestructuración a fondo de Edis, lo que obligará a la comunidad bogotana a asumir un doble costo: el de la privatización y el de la burocracia de Edis". Para 1990, el Distrito va a tener que hacer una transferencia a Edis por 11.782 millones de pesos, que representan el 88 por ciento de los ingresos esperados por concepto del impuesto predial. "Tarde que temprano, los usuarios van a tener que enfrentar un aumento drástico de tarifas, ya que el Distrito no podrá soportar, de manera indefinida, la pesada carga de Edis. A su vez, la administración distrital va a tener que reestructurar a la Edis, con contratación, para aliviar su difícil situación financiera" .

Similar situación se presenta en Barranquilla, donde se decidió también privatizar las basuras. Para ello, el Municipio tendrá que cederle a las Empresas Públicas, durante cinco años, el 100 por ciento del impuesto predial.
Eso significa que el Municipio tendrá que recortar los programas de inversión social o conseguir nuevas fuentes de financiamiento, que comprometan aun más sus ya menguadas finanzas. Y lo grave de ello es que, por lo general, la comunidad no es consciente de los costos que debe asumir el municipio en otros campos para soportar el programa de privatización de los servicios de aseo.

"Mientras no se definan claramente mecanismos de subsidios que permitan a las clases sociales más vulnerables tener acceso a los servicios públicos, las perspectivas de privatización en la forma de transferencia de la propiedad estatal no son claras en el caso colombiano", de acuerdo con Francisco Ochoa.

En opinión del funcionario, "la intervención privada en los servicios públicos queda restringida, al menos en el mediano plazo, a nuevos servicios (como el gas natural); a las actividades de subcontratación; y a la ejecución privada de proyectos bajo reglas precisas que no estarían afectadas por decisiones de tipo tarifario o consideraciones de orden político"
Tal vez por ello sea importante, a la hora de pensar en privatizar más servicios de esa naturaleza, tener en cuenta la advertencia de Mario Suárez Melo en el sentido de que "la privatización no es una fórmula mágica que permita solucionar todos los problemas por el simple hecho de cambiar al operador de los servicios" .

A estas alturas, no hay duda de que para elevar el nivel de eficiencia de una economía se necesita el concurso de los particulares. Pero es igualmente irrefutable que hay servicios que sólo pueden ser prestados por el Estado si se quiere que lleguen a toda la población.
De alli que lo mejor sea acogerse al refrán popular "zapatero a tus zapatos". Ni total estatismo, ni privatización a ultranza. Como decía recientemente la Contraloría General de la República, "tanta competencia como sea posible y tanta intervención como sea necesaria", sigue siendo una consigna válida a fines del siglo XX.

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