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| 9/30/1991 12:00:00 AM

LA VERSION DE GARAY

El conocido economista prepara un polémico documento sobre la situación actual del país.

DEBEN PAGAR MAS IMPUESTOS TODOS LOS colombianos para solucionar un problema al que han sido ajenos en su mayoría? Qué tanto contribuye el haber adelantado tres años la apertura de la economía a solucionar ese problema? Tales son algunos de los interrogantes que surgen al leer el borrador de un trabajo que sobre la coyuntura actual viene preparando Luis Jorge Garay, quien condujo el proceso de negociación de la deuda externa colombiana y fué asesor de los ministros de Hacienda del país durante siete años.
Escrito antes de que el Gobierno decidiera acelerar el proceso de apertura económica formo parte del debate que se ha presentado en el país en los últimos días y al cual se refirió SEMANA en su última edición el borrador del trabajo de Garay. Algunas reflexiones sobre un caso hipotético advierte sobre las implicaciones económicas que tendría el profundo cambio institucional que se viene produciendo desde el año pasado en el país, con el programa de reforma estructural y la política de sometimiento de los narcotraficantes a la justicia colombiana.
En opinión de Garay, todo parece indicar que la acumulación de reservas internacionales que ha sufrido el país en el último año que para la mayoría de los analistas es una de las principales causas de los desequilibrios que afectan a la economía es producto, en buena medida, de un incremento en el ingreso de divisas por parte de los particulares que, de mantenerse las reglas de juego en materias de libertad cambiaria y repatriación de capitales, tendría un carácter mucho más permanente de lo que se pensaba.
El trabajo de Garay considera que para entender la situación actual es necesario tener en cuenta lo que ha pasado en el país en los últimos 10 años. La década del 80, según él, no sólo fue crítica para América Latina por el estallido de la crisis de la deuda, sino que produjo un viraje fundamental en las relaciones económicas a nivel internacional. Y de ese viraje no escapó ningun país de la región. Ni siquiera Colombia, que a mediados de 1984, durante el gobierno de Betancur, tuvo que aplicar una rígida política de ajuste destinada a garantizar la corrección del desequilibrio fiscal y la viabilidad de la balanza de pagos -amenazada por un progresivo agotamiento de los recursos externos del país y por el enrarecimiento del ambiente financiero internacional. En ese momento las acciones oficiales se dirigieron a corregir los desequilibrios de orden macroeconómico que afectaban a la economía.
Hacia 1988, sin embargo, los cambios en el entorno internacional llevaron al gobierno de Barco a pensar en la necesidad de realizar un conjunto de reformas de orden estructural, destinadas a derregularizar y a internacionalizar la economía nacional. Y comenzó a discutirse en el país el concepto de apertura económica. En principio, casi todo el mundo estuvo de acuerdo en la conveniencia de someter la economía nacional a una mayor competencia, con el fin de superar las ineficiencias y los cuellos de botella heredados del largo período de industrialización por sustitución de importaciones. Y se brindó especial atención a cuál sería el esquema más adecuado para las condiciones del país. En ese entonces se consideró el gradualismo -el mismo que acaba de ser abandonado como elemento central de la apertura-.
En 1989, la política de ajuste había alcanzado logros importantes a nivel macroeconómico -aunque subsistían severos problemas sectoriales y las reservas internacionales del país eran altas para los estándares internacionales cerca de 10 meses de importaciones. Pero no parecía razonable, dada la ruptura del Pacto Cafetero y el endurecimiento de la guerra contra los narcotraficantes, generar más incertidumbres. Cualquier cambio drástico en las reglas de juego podría provocar una pérdida de reservas. Ese año, además, las relaciones con la banca multitaleral no fueron las mejores y el crédito con el Banco Mundial estuvo prácticamente estancado. Las contrataciones apenas llegaron a 180 millones de dólares. Esas fueron algunas de las razones por las cuales se postergó -en demasía-la iniciación del proceso de apertura.
Sólo a comienzos de 1990, cuando se acelera la liberalización de la economía mundial, se tomó la decisión de arrancar en firme con el proceso. Pero en lugar de abrir la economía de manera abrupta, el Gobierno prefirió ser altamente cauteloso: para garantizar que la apertura fuera sostenible en términos de reservas, decidió acelerar la devaluación; y para darle al sector productivo nacional la oportunidad de adecuarse a las nuevas condiciones de competencia, optó por un esquema gradual y fijó un cronograma de desgravación arancelaria que tenía por objeto alcanzar la estructura de protección deseable para el mediano plazo en un período no menor de cuatro años. Hasta ese momento no estaba asegurado el financiamiento externo para el período 1991-1994, y no se sospechaba siquiera que los ingresos por la cuenta de servicios de la balanza cambiaria se podrían comportar como lo hicieron a finales de ese mismo año.
Por esas mismas razones, el gobierno de Gaviria decidió, inicialmente, continuar con el esquema de apertura gradual, pero enmarcándolo dentro de un programa integral de reforma estructural de la economía. Por iniciativa del Gobierno, el Congreso aprobó a fines de 1990 las reformas financiera, cambiaria y laboral, y la amnistía para la repatriación de capitales.
Desde su posesión, además, el Gobierno adoptó severas medidas de ajuste fiscal, mediante el alza en los precios de la gasolina y la reducción del gasto público, con miras a bajar el déficit fiscal al 1.5 por ciento del PIB. Y reforzó las medidas de contracción monetaria, ante el mantenimiento de un elevado nivel de reservas y la permanencia de las presiones inflacionarias. Es más, ante la lenta reacción de las importaciones a las medidas iniciales de apertura, el Gobierno decidió, a finales de octubre, adelantar la primera fase del proceso, trasladando al régimen de libre importación todos los ítems del arancel (excluidos los del sector agropecuario), pero conservando la protección efectiva vigente. A pesar de todo eso, al terminar el año las reservas estuvieron muy por encima de lo previsto en la programación macroeconómica original. Entonces algunos analistas comenzaron a preguntarse si se trataba de una situación estructural, si era simplemente un problema de coyuntura. El consenso inicial fue que se trataba de esto último, y por eso el Gobierno tomó una decisión: dado que al país estaban ingresando capitales que se podían utilizar como capital de trabajo y como financiamiento para la inversión, y buscando reducir las presiones sobre el índice de precios, congeló el crédito interno y agilizó los pagos al exterior por concepto de importaciones.
No tardaron, sin embargo, en surgir serios problemas. El rígido control al crédito doméstico aumentó las tasas de interés internas, para completar, las tasas de interés externas comenzaron a descender. En tales condiciones, el capital siguió llegando y, como las importaciones no reaccionaron debidamente, las reservas internacionales aumentaron en forma sustancial. La contracción monetaria, por tanto, tuvo que ser cada vez mayor y la tasa de cambio negra comenzó a bajar, estimulando la sobrefacturación de exportaciones. Con un agravante que solo después se haría evidente: los capitales que ingresaron al país no tomaron la vía de la inversión productiva, sino que se destinaron, en su mayor parte, a la especulación. La economía, además, en lugar de crecer empezó a presentar síntomas recesivos. En tales condiciones, la pregunta que surgió fué: qué clase de capitales estaban llegando al país y cuál era su función? Los analistas aventuraron por lo menos tres hipótesis. La primera, que se trataba de una repatriación de capitales hecha por empresarios que no contaban con la suficiente liquidez para responder por sus compromisos internos y para pagar sus importaciones. La segunda, que se trataba de los llamados capitales golondrina, que saltan de país en país buscando siempre la posibilidad de obtener un alto rendimiento, pero que vienen y se van con igual facilidad. Y la tercera, que se trataba de dineros procedentes del narcotráfico y de actividades de sobrefacturación de exportaciones.
De creerse, como se creyó a comienzos del presente año, que el creciente flujo de capitales que llegaban al país estaba originado en los dos primeros casos, era claro que el fenómeno podría tratarse como un problema coyuntural. Y que bastaría con adoptar los correctivos tradicionales para bajar la presión expansionista de esos capitales. Por eso se decidió castigarlos con un descuento cambiario del cinco por ciento y, posteriormente, con una retención en la fuente del tres por ciento.
Pocos analistas asociaron entonces sin embargo, la acumulación de reservas con los cambios institucionales ocurridos en el país en el último año, y en particular con la política de sometimiento de los narcotraficantes a la justicia colombiana, con la mayor libertad cambiaria y con las facilidades otorgadas para la repatriación de capitales. Dichos cambios pudieron modificar totalmente la lógica del problema, pues tenían, en la práctica, el sentido de una amnistía general: política, económica y social Todavía más si se agregaba el hecho de que en el exterior los controles a dichos capitales se venían endureciendo desde hacía varios meses.

CASO HIPOTETICO
Lo anterior significaría claramente que, de mantenerse vigentes las actuales reglas del juego, habría en el país una nueva base de ingreso de capitales y que la misma sería mucho más permanente de lo que se ha creído hasta ahora lo que, como lo reconoce el documento de Garay, sólo podría empezar a esclarecerse una vez transcurrido un tiempo mínimo desde la implantación de las reformas. Y si eso fuera así, la situación, desde el punto de vista macroeconómico, sería a todas luces diferente. En un país con un déficit fiscal cercano a cero, con una política monetaria altamente restrictiva y con un exceso permanente de reservas, el margen de maniobra de las políticas monetaria y fiscal sería casi nulo. Es más, en esas condiciones, medidas como la aceleración de la apertura económica tomada para incrementar las importaciones- podrían resultar claramente insuficientes para estabilizar la economía.
Qué hacer entonces? Si este último diagnóstico no fuera equivocado, y si la causa del desequilibrio de la economía residiera en buena medida en el ingreso inesperado y permanente semipermanente- de divisas de particulares, la política macroeconómica tendría que óbrar con decisión en ese frente. Si la distorsión principal fuera causada por el exceso de capitales, habría que enfrentar el problema actuando directamente sobre dichos capitales y utilizando para ello el instrumento más adecuado.
Si el problema de la economía no fuera de iliquidez ni de insolvencia externa en el mediano plazo, el ingreso de capitales de colombianos en el exterior sería socialmente rentable en cuanto tales capitales se destinaran a la generación de nueva riqueza nacional, ya que de lo contrario serían -como han sido una fuente de desestabilización de la economía. En las circunstancias actuales ingreso de dichos capitales -cuya base inicial fue doméstica y que se acumularon en el exterior sin pagar impuesto debería estar sujeto a una tributación que guardara correspondencia con la de los capitales productivos que permanecieron en el país, sin perjucio de que se pudieran crear algunos estímulos tributarios para canalizar esos capitales hacia la inversión productiva y hacia el financiamiento global de la economía. En otras palabras, se trataría de hacer más equitativo el esquema, para encauzarlos hacia la inversión y para que contribuyeran a incrementar el capital productivo nacional.
El excedente, además, se debería manejar de forma tal que cumpliera simultáneamente los propósitos de estabilización en el corto plazo, de inversión acumulación en el mediano y largo plazos, y de apoyo al sector público. De lo contrario, dada la creciente ineficacia de la política monetaria, sería necesario incrementar la tributación global de la economía y restringir la inversión pública más allá de lo previsto, lo que tendría severas consecuencias negativas en la distribución del ingreso. Pocas veces, entonces, sería tan cierto aquello de que estarían pagando justos por pecadores.
Obviamente, la búsqueda de una mejor distribución social del excedente tendría que ir acompañada con medida de estabilización como las que ha tomado el Gobierno, para reducir la tasa de interés interna y desestimular el ingreso de los capitales golondrina. Además bajo una situación de mayor apertura se tendrían que reforzar los controles a la sobrefacturación de exportaciones y la subfacturación de importaciones. Sólo así -y con una sustancial reacción de las importaciones- una aceleración de la devaluación vendría a contribuir a la estabilización de la economía.
Ahora bien, si no se optara por dar un tratamiento tributario a los capitales que llegan al país, y si éstos continuaran con su tendencia, sería muy posible que se agudizaran las presiones desestabilizadoras, no obstante los correctivos tradicionales adoptados, por lo que tarde o temprano tendría que recurrirse a algún tipo de control sobre su ingreso. Y esa remitiría nuevamente a un problema que va más allá de la política económica, y que tiene que ver con el profundo cambio institucional que se ha producido en el último año en el país.
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