La otra cara de las licencias ambientales

El sector académico ha comenzado a debatir una importante reforma para el futuro del país y, desde ya se anticipa que el tema tendrá una candente discusión cuando llegue al Congreso. Se trata del revolcón ambiental que el gobierno propondrá al Legislativo, que inicialmente se pensó podría salir por el mecanismo del fast track, pero que ahora con el fallo de la Corte Constitucional probablemente seguirá el curso ordinario.

Pues bien, a propósito de dicha reforma que, según el exministro de Medio Ambiente Manuel Rodríguez Becerra tendría un alcance sin precedentes en la historia del país, la Contraloría General de la República acaba de poner el dedo en la llaga en uno de los temas más polémicos: las licencias ambientales.

Mientras la percepción de muchos es que estas licencias se han convertido en un piedra en el zapato de la inversión y las consideran un obstáculo para el desarrollo, la Contraloría muestra otra cara según la cual este instrumento se ha debilitado y no ha cumplido el propósito de proteger los recursos naturales de la Nación.

La Contraloría Delegada para el Medio Ambiente analizó legal y técnicamente el proceso de licenciamiento ambiental en los 24 años de existencia de esta figura. Según dicho estudio, desde que se reglamentó en 1993 (con la Ley 99 que creó el marco general ambiental del país) este instrumento administrativo ha sufrido numerosos cambios que lo han desdibujado. Las continuas modificaciones, en lugar de mejorar y fortalecer este instrumento de control ambiental, han posibilitado proyectos, obras y actividades que, aunque impactan en forma grave los recursos naturales y el ambiente, no cuentan con ningún tipo de estudio para su ejecución.

Le puede interesar: La Gloria, la odisea de hacer empresa en el campo

El informe también ve con preocupación el surgimiento de un desorden normativo que ha permitido adelantar muchas actividades sin el trámite de la licencia. Entre ellas están las de exploración y explotación de hidrocarburos en áreas marinas a profundidades mayores de 200 metros; la explotación de hidrocarburos no convencionales (fracking), que no se asume como un nuevo proyecto, sino como parte de una explotación existente; las hidroeléctricas en zonas no interconectadas y los dragados de mantenimiento.

Al contrario de la percepción que tienen algunos en el sector privado, son más las licencias que se aprueban que las que se niegan. En los últimos 10 años, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla) ha otorgado 1.182 licencias y negado 80. Aunque las otorgadas al sector minero parecen pocas, pues son solo 17, debe anotarse que se trata de proyectos de gran minería, localizados en los departamentos de La Guajira y Cesar (ver tabla). Es decir, tienen gran impacto.

En el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible, de las 4.051 solicitudes de licencias ambientales recibidas entre 2005 y 2016 otorgaron 2.798 y negaron 452. El resto se encuentra en proceso o los interesados desistieron del proyecto. Según el estudio, las solicitudes tuvieron un comportamiento ascendente entre 2005 y 2010, pero posteriormente se redujeron, aunque se observa un incremento en 2016.

El mayor número de solicitudes y otorgamientos de licencias ambientales se encuentran en el sector minero, principalmente en cuanto a materiales de construcción, seguido del sector de obras públicas, el energético y el relacionado con instalaciones para el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación y disposición final de residuos peligrosos. Estas cifras, dice la Contraloría, demuestran los retos que enfrentan las autoridades para ejercer el control preventivo, seguimiento y monitoreo de las licencias otorgadas.

Le recomendamos leer: Planeación de Cartagena tenía conocimiento de irregularidades en obras

El tamaño sí importa

Una de las críticas más fuertes tiene que ver con los estudios que deben presentar los interesados. Según la Contraloría, la escala exigida en los términos de referencia en muchos casos no permite observar en detalle las posibles afectaciones ambientales (agua, suelo, atmósfera, biodiversidad y geoforma) ni las sociales. Ello hace que aumente el riesgo de que las medidas de prevención, mitigación y compensación establecidas en los planes de manejo no correspondan a los impactos que realmente se generan.

Un caso puede ilustrar este aspecto. Para un proyecto de carbón a cielo abierto con un título que abarque un área de unas 1.300 hectáreas (equivalente más o menos al casco urbano de Palmira) la Anla exige, en los términos de referencia, presentar un estudio de impacto ambiental en una escala de 1:25.000. Esto significa que las variables ambientales para estudiar pueden representarse en un mapa de 15 centímetros por 15 centímetros. Palabras más palabras menos, según los técnicos, esto hace imposible conocer el comportamiento que tendrán los impactos ambientales y, por tanto, no le será posible a la Anla contar con información relevante para actuar de forma preventiva.

La escala es muy importante porque define el nivel de detalle con el cual se aborda un estudio, y existe una relación directa entre ella y la calidad de la información en términos de precisión y exactitud. Dicen los expertos que en una escala de 1:25.000 solo son visibles los cursos de agua cuyo cauce tiene un ancho mayor a 25 metros (como una avenida de cuatro carriles). Es decir, a ese tamaño no es posible visualizar arroyos o ríos pequeños, así como aquellos cuyo caudal es estacional. De esta manera es imposible identificar adecuadamente su afectación.

Escalas de menor detalle para estudios que evalúen impactos hidrológicos, de suelos y también de fauna no permiten tomar decisiones acertadas para otorgar o negar una licencia.

En este punto, el informe concluye que el país está retrasado en el trabajo de actualizar los términos de referencia que definen los alcances, la escala y la calidad de los estudios que deben presentar las empresas que adelantan proyectos.

También sugerimos: En cinco meses deberá estar demolida la megamansión de los cerros

Otro punto igualmente crítico es la falta de información que tienen las autoridades ambientales, lo que dificulta verificar si el área solicitada por el inversionista no está contemplada dentro de las restringidas o excluibles para la actividad de explotación. En esto, según la Contraloría, es evidente el retraso del país en definir y limitar áreas que por su importancia ambiental deben estar restringidas o excluidas de las actividades de explotación de recursos no renovables.

Lo grave es que numerosos títulos mineros en plena ejecución (exploración, construcción y montaje o explotación) se superponen con áreas protegidas de alguna categoría, bien sea porque el título minero se otorgó de manera previa a la definición del área o porque no se tuvo en cuenta la misma antes de otorgarlo. Citando a la Anla, la Contraloría señala que 27 títulos mineros de su competencia se encuentran superpuestos con diferentes áreas protegidas. Y de acuerdo con la información remitida por las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible, 669 títulos mineros se superponen con áreas protegidas dentro de sus jurisdicciones. Esto impone un enorme reto de seguimiento, monitoreo y control, para actuar a tiempo y mitigar el riesgo de daños ambientales.

O sea que transcurridos 24 años desde que el país acogió el instrumento de licenciamiento ambiental en la legislación ambiental colombiana, aún no existen sistemas de información adecuados que permitan conocer cómo el desarrollo de los proyectos, obras o actividades afectan los bienes y servicios ambientales. Los sistemas implementados funcionan como una bodega documental, pero no como sistemas de alerta oportuna frente a los cambios no deseados (previstos o no) en los parámetros que miden la calidad de los recursos naturales, dice el estudio.

Ruedas sueltas

A juicio de los investigadores, otros dos factores han debilitado la figura de las licencias ambientales: el proceso de seguimiento a los planes de trabajo y la coordinación institucional del sector.

El primero es insuficiente. La Anla visita anualmente los proyectos que cuentan con licencia ambiental o plan de manejo, aunque puede hacerlo más de una vez al año cuando ocurran eventos que generen impactos significativos o no previstos. Por su parte, en las corporaciones la frecuencia de las visitas se define en función de los profesionales disponibles y de los resultados anuales o semestrales presentados.

También sugerimos: El revolcón ambiental que planea el Gobierno vía ‘fast track’

El segundo factor tiene que ver con el tema institucional. Los cambios normativos que han sufrido las licencias ambientales agudizaron la desarticulación de las autoridades territoriales (Corporaciones Regionales) y el poder central, es decir, la Anla. La Contraloría en su estudio se queja de la escasa capacidad técnica de esta, lo que le impide ser más estricta frente al otorgamiento de licencias. Si no se fortalece el conocimiento técnico, tampoco podrá hacer un mejor seguimiento a las licencias otorgadas.

El hecho de que las cortes hayan tenido que dirimir muchas controversias suscitadas con las licencias demuestra la falta de coordinación institucional. Parte del desorden se origina también en que, según la legislación, la Anla se ocupa del licenciamiento de aquellos proyectos de gran envergadura y de los de interés nacional, en tanto que a las Corporaciones Regionales les corresponden los que afectan áreas regionales o locales. Es decir, no existe un criterio único que permita establecer si se trata o no de un Proyecto de Interés Nacional y Estratégico (Pines), por lo que es posible que varios y de diversa índole, de carácter público o privado, pasen a ser competencia de la Anla. Actualmente se encuentran aprobados 78 Pines (11 de energía, 15 de minería, 20 de hidrocarburos, 31 de infraestructura, 1 de comunicaciones) y han sido priorizados 85 más.

A esto se suma que las corporaciones son unas ruedas sueltas dentro de la institucionalidad ambiental. Están sometidas a demasiadas presiones locales, muchas veces políticas.

Por otro lado, el informe de la Contraloría agrega que dada la trascendencia de las decisiones en materia ambiental, el plazo del proceso de estudio para la aprobación o negación de una licencia no debe ser determinante, como sí deben serlo las acciones que la autoridad ambiental imponga a un solicitante y el seguimiento para verificar su cumplimiento.

En síntesis, esta otra cara de las licencias ambientales que muestra la Contraloría, dentro de su función de vigilancia de la gestión del Estado, ratifica que el país está en mora de dar el gran debate sobre el desarrollo sostenible. Estas no deben ser vistas como el coco de los inversionistas, pero tampoco como el lado débil de la cuerda del marco ambiental, que se puede pasar por la faja.