Ni tanto, ni tinto

El proceso no ha sido nada fácil. Cuatro años después de iniciada la descentralización fiscal del país, las primeras evaluaciones demuestran que la misma puede resultar más costosa de lo que se pensaba. Los problemas económicos de los Municipios son muy grandes y la transferencia de algunas de las funciones que antes desempeñaban organismos del sector central ha resultado bastante traumática.
Es el caso del agua potable. Un estudio realizado recientemente por la Contraloría General de la República reveló que el desmonte del Insfopal le costó al gobierno nacional cerca de 40 mil millones de pesos en subsidios y transferencias a los Municipios y a las entidades del sector. Eso sin contar con que "después de hacer efectivo el desmonte, la junta liquidadora del Insfopal debió transferir al BCH los pagarés de la deuda de los departamentos, empresas de obras sanitarias, municipios y empresas públicas municipales", con el fin de proceder a su refinanciación. Esta última representó un apoyo adicional por parte del gobierno del orden de los 35 mil millones de pesos.
La cifra no podrá ser más significativa. Los 75 mil millones que tuvo que aportar el gobierno nacional a la descentralización de un solo servicio público equivalen a una tercera parte de los recursos totales que recibirán los municipios del país en 1990 por concepto de transferencias del Impuesto al Valor Agregado, IVA. Lo cual demuestra, de acuerdo con algunos analistas, que si el objetivo final de la descentralización es que los municipios asuman la prestación de los servicios básicos para la población, estos deben disponer de un monto de recursos muy superior al que tienen asignado en la actualidad. Es por eso que algunos han llegado a proponer que el aumento en las transferencias del IVA no se detenga en un 50% de las mismas, como está contemplado, sino que llegue al 100% en un lapso prudencial.
Tal propuesta, no obstante, resulta improcedente desde el punto de vista fiscal, de acuerdo con la mayoría de los observadores. Según la Contraloría, el aumento en las transferencias del IVA a los Municipios, ordenado por la Ley 12 de 1986, ha sido una de las causas del deterioro de la situación de las finanzas del gobierno nacional en los últimos años. Y será uno de los mayores obstáculos que tendrá que enfrentar la política fiscal en el inmediato futuro. Quienes sostienen que es necesario incrementar las transferencias a los Municipios suelen olvidar además, que los recursos del IVA no son los únicos con que contarán los Municipios para realizar sus programas de inversión.
Una de las consecuencias del fortalecimiento de las finanzas locales, producido por las leyes sobre descentralización, dictadas en los últimos años es el incremento en la capacidad crediticia de los Municipios y la posibilidad, por tanto, de financiar buena parte de sus obras con recursos de crédito. Diferentes estudios han calculado en más de 500 mil millones de pesos la capacidad de endeudamiento de los gobiernos locales en los próximos cuatro años. (Ver cuadro).
Para tratar de garantizar que los municipios contarán con dichos recursos se creó, precisamente, la Financiera de Desarrollo Territorial, Findeter. Según los ponentes de la ley que le dio vida a la nueva institución, la Findeter nació como una respuesta a la necesidad de un instrumento de crédito regional y local más flexible e independiente que el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano, del Banco Central Hipotecario (que era el encargado anteriormente de financiar el desarrollo territorial) y con más capacidad para captar recursos en el mercado financiero.
El nuevo instrumento financiero, que debe empezar a funcionar en los próximos días, estaría en capacidad de cubrir toda la demanda de crédito de los municipios, cosa que no podía hacer el FFDU. La capacidad crediticia de la Findeter se calcula en cerca de 700 mil millones de pesos en los próximos cuatro años.
Un nuevo estudio de la Contraloría, que ha sido la entidad más interesada en el seguimiento de los temas relacionados con la descentralización, ha puesto en tela de juicio, sin embargo, el papel que cumplirá la Financiera Territorial. En opinión del organismo fiscalizador, "aspectos como la conformación de la junta directiva de la Financiera y el esquema operativo asociado podrían, en un momento dado, utilizarse en sentido opuesto al objetivo descentralizador".
La razón para tal afirmación es que la junta directiva de la Financiera quedó compuesta íntegramente por representantes del gobierno nacional: seis de sus integrantes defienden los intereses del Departamento Nacional de Planeación y los restantes son miembros de la Junta Monetaria.
"Desde el punto de vista de la descentralización, esto es preocupante, al menos en dos sentidos -sostiene la Contraloria. En primer lugar, constituirá una amenaza permanente para el éxito del proceso, en la medida en que el gobierno se vea tentado, por ejemplo, a emprender la lucha antiinflacionaria actuando sobre el volumen de las operaciones de la entidad y congelando, aplazando o distrayendo hacía otros fines unos recursos esenciales para la nueva vida municipal. En segundo lugar, porque dada la insuficiencia de recursos que acusan los niveles regionales y locales, su dependencia del crédito le permitirá al gobierno central ejercer una influencia directa sobre las inversiones, que aquellos pretendan realizar".
En opinión de la Contraloría, los criterios de la Findeter, antes que de orientación del gasto, deberían ser eminentemente financieros, en el sentido de garantizar que las inversiones se puedan recuperar. Los Municipios, por su parte, deberían ser completamente autónomos en cuanto a la destinación de los recursos: "dado que serán ellos los encargados de pagar los proyectos con sus propios recursos, es obvio que el sector central no es el más indicado para decidir qué tipo de obras hacer. La Findeter debe ser un instrumento de las regiones y no un mecanismo para que el gobierno central imponga sus criterios".
Fuentes oficiales consultadas por SEMANA aseguraron, sin embargo que dicha pretensión resulta excesiva al menos por dos razones: la primera porque no se puede aspirar a que una magnitud de recursos como la que se prevé que manejará la Financiera Territorial pueda girar como rueda suelta en el engranaje monetario de país; la segunda, porque el proceso de descentralización no significa, ni mucho menos, el abandono de cierta prioridades en materia de inversión pública y de satisfacción de necesidades básicas de la población.
En relación con el primer punto la posición del gobierno es clara. Tanto que ya notificó a los tesoreros regionales que si no ponen a trabajar la plata que les ha sido transferida hasta el momento, congelará los nuevos giros. En cuanto al segundo, el argumento es que, dado el origen de los recursos de la Financiera Territorial (en su gran mayoría del gobierno nacional) y el caráacter de entidad de fomento que ésta tiene, es apenas lógico que existan unos criterios mínimos de asignación, independientes de los simples criterios financieros.
No basta, como lo sostiene la Contraloría, aseguraron las fuentes, con definir los roles de cada nivel territorial. Es indispensable, además fijar prioridades para cada uno de dichos niveles. No tiene sentido, por ejemplo, que un Municipio decida invertir toda su capacidad financiera (incluidos los créditos) en la construcción de un estadio de fútbol, cuando las necesidades básicas de la población (en materia de acueducto y alcantarillado, por ejemplo) no estan todavía satisfechas.
Un punto en que si hay un relativo consenso es el relacionado con la estructura operativa de la Financiera Territorial. El hecho de que la nueva entidad se independice totalmente del Banco Central Hipotecario puede darle mayor flexibilidad desde el punto de vista financiero, pero puede significar, a la postre, que "resulte haciéndose desde Bogotá lo que el BCH -a través del FFDU- hizo a nivel regional con sus 140 oficinas en todo el país".
Independientemente de eso, empero, lo cierto es que el nuevo documento del organismo fiscalizador pone de presente, por enésima vez, que en materia de descentralización existe una gran confusión conceptual en el país y que las posiciones en pro o en contra de la misma tienden a ser demasiado extremas, cuando lo racional parece ser lo que reza el refrán: "Ni tanto que queme al santo, ni tan poco que no lo alumbre".

CAPACIDAD DE ENDEUDAMIENTO MUNICIPAL 1990-1993
Millones de pesos corrientes

TOTAL

MUNICIPIOS CON REGALIAS 33.520
MUNICIPIOS RICOS (Capitales) 40.533
MUNICIPIOS MAS DE 100 MIL HABITANTES 45.922
MUNICIPIOS MENOS DE 100 MIL HABITANTES 404.436

TOTAL 524.431

Fuente: Departamento Nacional de Planeación UDRU-DEFA