PRIVATIZACIONES AL BANQUILLO

En las últimas semanas el gobierno ha sido objeto de una inesperada oleada de críticas relacionadas con el proceso de privatización de empresas del Estado. Los señalamientos de distintos observadores han ido desde afirmar que los activos públicos se estarían vendiendo por debajo de su verdadero valor de mercado hastadecir que los procesos de privatización adelantados hasta el momento serían inconstitucionales. ¿Qué hay detrás de estas críticas? ¿Es cierto que el proceso de privatizaciones requiere una revisión?Lo que sorprende a muchos es que el gobierno que hoy recibe estas críticas es el mismo que tres años atrás era considerado como poco amigo de las privatizaciones. Quienes conocían de cerca la trayectoria del nuevo equipo económico no daban un peso por la posibilidad de que entre los planes del binomio Perry-Ocampo estuviera la idea de reducir el tamaño del Estado, abriendo nuevos espacios de competencia para el sector privado. Pero después de casi año y medio de incertidumbre, y contra los pronósticos de muchos, en diciembre de 1995 el gobierno expidió una ley que regulaba los procesos de privatización. Este habría de ser el banderazo para retomar un proceso que se había iniciado en la administración Gaviria con la devolución al sector privado de instituciones bancarias que habían sido intervenidas durante la crisis financiera de la primera mitad de los 80. Con ese sustento legal, entre 1996 y lo corrido de 1997 se han desarrollado operaciones de privatización por un valor que ronda los 2.500 millones de dólares (ver cuadro).

Las críticas

Quizás la voz que más ha alertado a la opinión pública sobre los interrogantes que plantean los procesos de privatización ha sido la del contralor general de la República, David Turbay. En diálogo con SEMANA Turbay advirtió que "no estamos en contra de los procesos de privatización sino de las malas privatizaciones. Es decir, aquellas en las que los activos se venden por debajo de su valor, se distorsiona el principio de la democratización o se terminan vendiendo empresas rentables que al gobierno le convendría mantener".En concepto del Contralor, existen indicios de que algunas de las privatizaciones adelantadas en los últimos dos años serían 'malas' bajo alguno de esos criterios. Como resultado de esos señalamientos la semana pasada se desarrollaron dos maratónicas sesiones de discusión y análisis entre el Contralor y el director de crédito público del Ministerio de Hacienda, Clemente del Valle, quien ha sido en la práctica el coordinador de los procesos de privatización en este gobierno. Según Turbay, "si las explicaciones del gobierno no nos satisfacen iniciaríamos una investigación fiscal en los casos en que creamos que haya lugar".
El gobierno, por su parte, está tranquilo. En palabras de Del Valle, "el proceso de privatizaciones ha sido un éxito. Se ha logrado vincular empresas privadas sólidas y reconocidas internacionalmente al sector energético, lo que garantiza que se pueda adelantar en el futuro su plan de expansión". Según Del Valle, los valores de las transacciones adelantadas hasta el momento no tienen gato encerrado: "En la valoración de los activos privatizados el gobierno ha estado asesorado por firmas de prestigio mundial y ha aplicado metodologías reconocidas internacionalmente". Más allá de estas razones, lo cierto es que los señalamientos tropiezan con una realidad: en el momento de la venta nadie ofreció más dinero por los activos privatizados.Otros observadores piensan que el problema está en otra parte. Para éstos el proceso de privatización ha fracasado en el propósito de democratizar la propiedad que establece la Constitución. Y los hechos parecen darles la razón. Las cifras sobre la participación del llamado sector solidario en los procesos de privatización adelantados en los últimos meses dejan mucho que desear (ver cuadro).Para Fernando Londoño _cuya participación en el proceso de privatización de Invercolsa mediante la compra de un importante paquete accionario está en un limbo jurídico_ los procesos de privatización han burlado el principio de democratización (ver SEMANA #787). Según Londoño, "los procesos de privatización tienen un mecanismo demoníaco, y es el que postula que quien quiera comprar un activo en la segunda vuelta tiene que ir por todo o quedarse con nada. Yo voy a presentar una acción de nulidad absoluta contra todos los procesos de privatización porque ese mecanismo es inconstitucional". En concepto de Del Valle, el reglamento de la segunda vuelta no va en contra de la democratización, pues en la primera vuelta ya se le ha hecho al sector solidario una oferta en condiciones favorables.

El talón de Aquiles

Al margen de este debate, lo cierto es que las normas que regulan los procesos de privatización plantean un problema difícil de resolver. La ley establece que un activo que se vaya a privatizar se debe ofrecer en una primera vuelta al llamado sector solidario _que abarca a los trabajadores y ex trabajadores de la empresa, así como a sindicatos, cooperativas y fondos de pensiones_, el cual podría obtener a un precio fijo hasta el ciento por ciento de la empresa. Una vez superada esa instancia la norma prevé una segunda vuelta en la que el activo en cuestión se ofrece a otros agentes económicos, los cuales deben entrar en una puja cuyo precio base es el que se ofreció en la primera vuelta.Con estas normas el propósito de la democratización podría ir en contra de otros objetivos, como la venta del activo al máximo precio posible o la garantía de que el comprador cumpla eficientemente su nueva labor. Por ejemplo, si en la primera vuelta el sector solidario adquiere a un precio fijo más del 50 por ciento de un activo que se está privatizando es muy difícil que otro inversionista quiera ofrecer un precio mayor en la segunda vuelta a sabiendas de que no podrá tener el control de la empresa.De otro lado, el hecho de que en la primera vuelta haya condiciones preferenciales de precio constituye un evidente estímulo para que en ellas se realicen operaciones irregulares, en las cuales miembros del sector solidario pueden terminar realizando compras a nombre de terceros. Lo grave del asunto es que las acciones del gobierno para tratar de evitar estas operaciones de 'testaferrato' han terminado por convertirse en serios obstáculos para que el sector solidario participe en las privatizaciones. Como si esto fuera poco, el esquema vigente hace que los procesos sean más riesgosos para el sector solidario en la medida en que sus representantes tienen que decidir si compran parte de una empresa sin saber quién terminará controlándola.En otros países estos problemas se han obviado invirtiendo las etapas del proceso. En muchos casos los gobiernos han optado por ofrecer en primera instancia el 51 por ciento de un activo en una puja abierta sin precio base, garantizándole al comprador el control de la empresa. De esa manera se optimiza de paso el valor de la venta y se evitan las dudas que puede generar la valoración subjetiva de los activos. Una vez concluido este proceso los gobiernos entran a ofrecer el remanente con facilidades de compra a los trabajadores, quienes ya cuentan con elementos de juicio para decidir si la empresa quedó en buenas manos y si su inversión es conveniente.

¿Que hacer?
Lo cierto es que, como están las cosas, un proceso de privatización difícilmente puede cumplir simultáneamente con los propósitos de democratizar la propiedad y lograr el mayor ingreso posible para el gobierno. Ante esta situación no son muchas las salidas posibles. Una consistiría en que la Corte Constitucional decidiera discutir de nuevo los alcances de lo previsto en la Constitución en busca de una mayor flexibilidad legal que permitiera adelantar los procesos en un orden distinto, como sucede en otros países. La otra salida ha sido mencionada por José Antonio Ocampo, ministro de Hacienda, y consiste en promover una reforma constitucional en el mismo sentido.Lo que está claro es que con la normatividad vigente sólo hay espacio para soluciones remediales que con seguridad dejarán gente descontenta a ambos lados del debate. Por el momento el gobierno está ensayando uno de esos esquemas, consistente en conservar las dos vueltas de oferta que existen en la actualidad pero reservando un porcentaje menor para ofrecerlo a través del sistema financiero a un número más amplio de compradores. Este es el mecanismo que se está adoptando en el caso del Banco Popular, del cual resta privatizar 13 por ciento.Mientras tanto los observadores confían en que la oleada de críticas no paralice el proceso de privatizaciones, en particular las operaciones más importantes que restan en el presente gobierno: Carbocol, Corelca e Isagen. Porque si hay algo que nadie pone en duda es que, en una economía cada vez más abierta a la competencia, cada año que pasa tiende a reducirse el valor de los activos del Estado. Y si hacen falta ejemplos, allí está el caso de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá.