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| 12/10/2016 12:00:00 AM

La tributaria, a mitad de camino

Tras la aprobación en comisiones económicas del Congreso, la reforma propuesta por el gobierno sufrió un recorte de 1 billón de pesos para 2017 y de 14 billones en un horizonte de seis años. Le espera un duro debate en plenarias de Senado y Cámara.

El proyecto de reforma tributaria estructural dio un paso fundamental en el Congreso, al ser aprobado en las comisiones terceras de Senado y Cámara. El martes pasado, en menos de 12 horas, los miembros de estas células legislativas votaron sus más de 300 artículos, con lo cual la iniciativa recorrió medio camino y se apresta para su paso definitivo en las plenarias del Congreso.

Desde que el proyecto aterrizó en el Legislativo el 19 de octubre, muchos expresaron su preocupación por el escaso tiempo para tramitarlo dado lo extenso y complejo de la propuesta elaborada por el gobierno. Por eso, para algunos fue sorpresa y hasta cuestionaron la rapidez con la que las comisiones económicas votaron el articulado.

Sin embargo, hay que reconocer que sí hubo discusión política y técnica con los ponentes y coordinadores que representan las diversas bancadas y se realizaron foros en cuatro ciudades. Lo que sucede es que, según la técnica legislativa usada en las reformas tributarias, gobierno y congresistas prefieren llegar al debate y la votación con una ponencia de amplio consenso, para facilitar el trámite ante la complejidad de los temas. En esta ocasión, de los 44 miembros que integran las comisiones terceras económicas de ambas corporaciones, coordinadores y ponentes discutieron el tema con el gobierno y también escucharon a expertos tributaristas y al sector privado.

Si bien lo ideal, en cualquier proyecto de ley, es tener el mayor tiempo posible para discutirlo antes de votar, lo real es que, en los asuntos tributarios, abrir un debate prolongado puede dificultar el trámite, pues todo el mundo tiene una propuesta particular y casi nadie quiere que lo toquen con impuestos.

Para el primer debate de este proyecto, aunque el Centro Democrático y el senador Antonio Navarro presentaron ponencias alternativas, se impuso la mayoritaria que apoyaban los partidos de la Unidad Nacional. Llegar a este consenso no fue fácil. El gobierno tuvo que dar una dura batalla en la que perdió varios pulsos y ganó otros (ver recuadro).

En este tire y afloje y según lo aprobado en primer debate, el gobierno recibirá menos recaudo del que tenía estimado con la propuesta inicial presentada en octubre. De 7,2 billones de pesos que esperaba recaudar en 2017 ahora terminará con 6,2 billones. En general, tras la votación en las comisiones económicas del Congreso, el proyecto sufrió un recorte de 14 billones en un horizonte de seis años.

La propuesta del gobierno sufrió cambios importantes en el articulado aprobado. Por ejemplo, las comisiones económicas decidieron que la tarifa de renta aplicable a las sociedades para el año gravable 2017 sea del 34 por ciento y para 2018 y siguientes del 33 por ciento. Igualmente que la sobretasa de renta, que pagan las empresas con utilidades de más de 800.000 millones de pesos, sea del 6 por ciento para 2017 y del 4 por ciento para 2018, para desaparecer en 2019. La propuesta original planteaba llegar a 2019 con una taifa del 32 por ciento y con un punto menos en la sobretasa, en los años 2017 y 2018. Este cambio representará un ingreso adicional, frente a cálculos iniciales, de unos 630.000 millones de pesos el próximo año.

Para el gobierno, frente a la norma vigente actual, las empresas terminan ganando con la reforma. Cabe recordar que hoy entre renta, Cree y sobretasa las sociedades pagan una tarifa del 42 por ciento, que subiría al 43 por ciento en 2018 y caería para quedarse en el 34 por ciento, a partir de 2019.

Otra cosa piensa el presidente de la Andi, Bruce Mac Master, quien sostiene que cuando se combina la renta con el gravamen a los dividendos, los inversionistas terminan afectados. Precisamente, en cuanto a la tarifa para los dividendos recibidos por personas naturales, las comisiones terceras aprobaron que esta sea del 10 por ciento y para entidades extranjeras del 5 por ciento.

Ahora bien, la tarifa aplicable a los usuarios de las zonas francas, que también suscitó gran debate antes de la votación, finalmente se fijó en 20 por ciento, pero gozarán de la exoneración de parafiscales.

Otro cambio importante tiene que ver con las cooperativas. El gobierno había propuesto un impuesto con tarifa reducida de 20 por ciento con destinación específica a la educación superior pública. La idea era que este porcentaje entrara en su totalidad al presupuesto general de la Nación. En las comisiones se aprobó que para 2017 solo el 10 por ciento vaya a la Nación y que las cooperativas gestionen directamente el otro 10 por ciento; en 2018 la proporción pasa a ser 15-5 por ciento, respectivamente.

La médula de la reforma

Desde que comenzó la discusión, el gobierno y los parlamentarios han planteado inamovibles o líneas rojas. La del ministro de Hacienda tiene que ver con el aumento del IVA al 19 por ciento y la de los congresistas con no desmejorar a los asalariados. Desde los primeros debates senadores y representantes fueron tajantes en defender tres temas: el umbral a partir del cual se declara renta; la tarifa de renta para las personas naturales y los topes de exenciones permitidas a los asalariados.

Pues bien, el gobierno había propuesto bajar el umbral para declarar renta a 2.749.000 pesos, con la idea de que la Dian tuviera a su disposición un mayor número de contribuyentes. Sin embargo, la propuesta no tuvo acogida y se aprobó mantener lo vigente, es decir, a partir de 3.471.183 pesos. De igual manera, las comisiones decidieron cambiar la propuesta del gobierno sobre el monto máximo de rentas exentas y deducciones. Originalmente se había planteado que tuviera un techo de 105 millones de pesos, pero se aprobó un límite de 150 millones. La tabla bajo la cual se fija el impuesto de renta para estos contribuyentes se mantiene igual, lo que significa un alivio frente a la propuesta inicial del Ministerio de Hacienda.

En cuanto a la línea roja del gobierno, es decir el IVA, se aprobó aumentar la tarifa del 16 al 19 por ciento. Esto, considerando en particular que los bienes de la canasta familiar permanecen exentos o al 5 por ciento. Los periódicos y revistas no tendrán IVA, mientras que los camarones, langostinos y otros quedan gravados a la tarifa general del 19 por ciento. En relación con el IVA sobre la venta de billetes de lotería, las comisiones consideraron que no debía gravarse, como quería el gobierno, debido a que se trata de rentas para la salud.

En cuanto al umbral establecido para computadores, tabletas y celulares, se aprobó disminuirlo para que la gente tenga acceso a equipos con mayor tecnología. Los parlamentarios decidieron que los computadores de menos de 1.500.000 pesos y las tabletas de menos de 900.000 pesos queden exentos de IVA. Los celulares quedan gravados como lo están actualmente en el Estatuto Tributario.

En materia de internet fijo para estratos 1, 2 y 3, definieron mantener lo que al respecto dispone el actual Estatuto Tributario, esto es, que el servicio de internet para estratos 1,2 quede exento y el de estrato 3 excluido.

El gobierno consiguió la aprobación del IVA que es lo que más recaudo genera, pero cedió a la solicitud del Congreso de destinar uno de los tres puntos a educación y salud.

Por otro lado, se aprobaron dos artículos que crean el impuesto al consumo de las bolsas plásticas, como un gravamen que recae sobre el productor. El propósito de la norma es desincentivar su consumo, por su efecto negativo sobre el medioambiente. El impuesto grava cada bolsa con 50 pesos.

En primer debate se aprobó también darle mayor gradualidad al incremento del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. El impuesto para 2017 será de 1.400 por cada cajetilla de 20 unidades; de 2.100 pesos en 2018, y desde 2019 se incrementará anualmente en el crecimiento del IPC certificado por el Dane más cuatro puntos.

El monotributo, que levantó discusión en un comienzo, quedó aprobado sin grandes cambios y las Iglesias volvieron a quedar en el régimen que hasta ahora tienen, es decir, de declarantes no contribuyentes, lo que calmó el avispero que se levantó con la idea del gobierno de pasarlas al régimen especial.

El ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, se declaró conforme con los cambios introducidos en la reforma tributaria y consideró que esta sigue teniendo el carácter de estructural. “No se quedó ningún tema por fuera y debe servir como carta de navegación hacia adelante para no tener que hacer reformas cada dos años, pues resuelve los principales problemas”, dijo.

El camino que sigue para el proyecto no es más fácil. Aunque el hecho de haber sido aprobada en comisiones puede encauzar más fácilmente la discusión en las plenarias, allá le esperan nuevas críticas.

Hay 500 proposiciones que fueron presentadas en primer debate. El gobierno deberá evaluar, clasificar y decidir si pueden ser incluidas en la ponencia que se discutirá en las plenarias.

Se esperaría, que el debate comience el próximo 15 o 16 de diciembre. De cómo esté el ambiente político y los ánimos de los congresistas, dependerá cuánto se alargará la discusión y votación en este paso final. Lo cierto es que el gobierno en pleno tendrá que apoyar al equipo del Ministerio de Hacienda, para que la Unidad Nacional acompañe la reforma como sucedió en las comisiones. Como dijo un analista político, sería fatal que se repita lo que acaba de suceder con el presupuesto de regalías, cuando, al momento de la votación, la bancada del Centro Democrático se retiró del recinto de la plenaria del Senado desbaratando el quorum para su aprobación. Ahora el presupuesto de regalías saldrá por decreto. Pero con la tributaria el gobierno no puede correr este riesgo, pues sería como dejar que el pan se le queme en la puerta del horno.

Los pulsos de la reforma

El proyecto tiene más de 300 artículos. En las comisiones económicas algunos fueron modificados y entraron nuevos. 

Desde el momento mismo en que se radicó el proyecto de ley en el Congreso, se veía venir la primera gran batalla. La idea de crear un nuevo impuesto al consumo de bebidas azucaradas, de 300 pesos por litro a cargo de los productores o importadores, recibió un rechazo tal que pocas veces se había visto en el Legislativo. El lobby contra la propuesta se sintió dentro y fuera del Congreso. Varios gremios lanzaron una cruzada nacional en su contra, y a pesar de que el gobierno con este impuesto conseguiría recaudar casi un billón de pesos por año, debió ceder ante los argumentos en contra. Ni siquiera se incluyó en la ponencia para votación en las comisiones terceras.

La renta exenta en la venta de vivienda VIS y VIP que realizan las constructoras -lo que proponía el gobierno- también fue rechazada desde un comienzo, y las comisiones económicas decidieron que el impacto que podría tener la medida en el sector sería tan grande que decidieron mantener la exención. El ministro Mauricio Cárdenas perdió ese pulso con el vicepresidente Germán Vargas.

El gobierno logró mantener el IVA del 5 por ciento para las viviendas de más de 800 millones de pesos, pero a las que están en construcción y ya se negociaron se les mantendrá la exención. Prácticamente operará a partir de 2018.

El gran triunfo del ministro de Hacienda en comisiones, sin duda, ha sido el incremento del IVA al 19 por ciento.

En materia de exenciones el gobierno quería eliminar cuatro beneficios del negocio forestal, pero no logró por completo su propósito. El Congreso aprobó que uno de los beneficios siga por los próximos 20 años.

Por ahora, el gobierno gana en su propuesta de subir la renta presuntiva al 4 por ciento, pues las comisiones consideraron que es proporcionada y que garantiza el recaudo. Esto, a pesar de las críticas de algunos sectores que pedían dejarla en el actual nivel, o sea el 3 por ciento.

Medidad antievasión

Uno de los ejes de la reforma tributaria está enfocado en el control a la evasión.

Los contribuyentes en Colombia piden a gritos que, antes de ponerles más impuestos o aumentar los actuales, la Dian tome medidas contra la evasión. Pues bien, las comisiones terceras de Senado y Cámara aprobaron en casi su totalidad lo planteado por el gobierno en esta materia.

Este se la jugó con una propuesta ambiciosa que en otras ocasiones no ha pasado en el Congreso: la cárcel para los evasores. La idea es que quienes omitan recursos superiores a los 5.000 millones de pesos tengan penas entre 4 y 9 años. Además de una multa del 20 por ciento del valor del activo omitido.

Las comisiones económicas aprobaron este artículo, pero se sabe que hay bastantes reparos de los congresistas que podrían discutirse en las plenarias. Unos consideran que debe subir el monto de los recursos, otros que hay que castigar a los que omiten desde un peso en adelante y algunos piensan que la cárcel es una propuesta populista que no debe considerarse.

Según la Dian, el cruce de datos es un punto crucial para controlar la evasión, y cuando se paga en efectivo se pierde la trazabilidad. En el mundo, transacciones electrónicas son una de las herramientas más utilizadas, en la medida en que permite contar con un registro de información que es imposible cuando los pagos se realizan en dinero.

En este sentido, las comisiones aprobaron que a partir de 2017 los pagos en efectivo superiores a 3 millones de pesos no serán deducibles de renta. El gobierno había propuesto un monto de 2 millones, pero los congresistas lo subieron para evitar afectar a algunos sectores que manejan sus transacciones mayoritariamente con billetes.

La reforma contempla varios artículos para controlar el abuso del régimen especial de las entidades sin ánimo de lucro, por donde hay gran evasión. Las comisiones económicas aprobaron la mayoría de estos artículos.

Dentro de otros temas, con el fin de garantizar un mayor recaudo de recursos, las comisiones económicas aprobaron facultar a la Dian como mecanismos alternativos de solución de conflictos (Masc) para conciliar los procesos, y para terminarlos por mutuo acuerdo en sede administrativa.

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