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| 7/26/1982 12:00:00 AM

EN EL FILO DE LA NAVAJA

Explosión demográfica en el sector oficial: 900.000 empleados. Su suerte está en manos del nuevo gobierno.

En Colombia suele decirse que en cada familia hay, por lo menos, un empleado público. Tal afirmación tiene su origen en el tamaño que ha alcanzado la burocracia estatal, compuesta en la actualidad por cerca de un millón de colombianos. La mayor parte de ellos, de libre remoción y nombramiento, se encuentra angustiada por el próximo cambio de gobierno.
Nadie sabe exactamente cuántos cargos públicos existen en Colombia. Según la directora del Departamento Administrativo del Servicio Civil, Laura Ochoa de Ardila, el total de empleos oficiales del nivel nacional ascendía en enero de 1982 a 562.669 (ver cuadro). Este dato, sin embargo, no incluye a los empleados departamentales y municipales, al personal no militar al servicio de las Fuerzas Armadas, ni a los empleados de algunas empresas industriales y comerciales del Estado, como Telecom y el Idema. Según Jaime Lopera Gutiérrez, ex-director del Servicio Civil, si se incluyen estos últimos, el total de empleados al servicio del Estado, en todos sus órdenes, superaría la cifra de 900.000 colombianos.
De este gran total, solamente 12.117 se encontraban inscritos en el escalafón de la Carrera Administrativa (hasta el 30 de abril de 1982), según la directora del Servicio Civil. Es decir únicamente el 1.3 por ciento de los funcionarios públicos. El resto, con excepción de un pequeño número de "trabajadores oficiales", sujetos a un régimen jurídico especial, no tiene ninguna garantía de permanencia en los cargos que actualmente ocupa, cuando se produzca el cambio de gobierno.

EL MAYOR EMPLEADOR
La proliferación de cargos públicos ha sido el resultado de una combinación de factores. Para algunos analistas, la causa inmediata radica en la necesidad que ha tenido el Estado Colombiano de generar fuentes de trabajo, para tratar de combatir el desempleo y las secuelas sociales que de él se derivan. Para otros, la causa del desmedido crecimiento del Estado ha sido la política de "clientelas", que utiliza el botín burocrático para pagar favores políticos. Cualquiera que sea la razón, lo cierto es que el Estado es el mayor empleador del país. Si se calcula que de cada empleado dependen, en promedio, cinco personas, se tiene que cerca del 15 por ciento de los colombianos dependen directamente del Estado para su sostenimiento. Y son pocos los que están seguros.
Desde el punto de vista jurídico, los funcionarios públicos están divididos en empleados públicos, trabajadores oficiales y empleados de la seguridad social. Los empleados públicos, el grupo más numeroso, son nombrados por resolución o decreto, no pueden agremiarse en sindicatos, carecen del derecho de huelga y lo máximo que pueden presentar como reclamación son las llamadas "solicitudes respetuosas". Los trabajadores oficiales son enganchados por contrato, pueden formar sindicatos y presentar pliegos petitorios, pero carecen también del derecho de huelga. Finalmente, los empleados de la seguridad social (figura jurídica creada en 1977) constituyen una especie de híbrido entre los dos anteriores: son nombrados por resolución, pueden asociarse en sindicatos y presentar pliegos de petición, pero tampoco gozan del derecho de huelga.

ARENA MOVEDIZA
De todos los cargos públicos existentes los únicos que están seguros en este momento son la Presidencia de la República y las curules de Senado, Cámara, Asambleas y Concejos. Todo lo demás es arena movediza. Algunos funcionarios saben de antemano que tendrán que renunciar. Tal es el caso de los ministros del despacho y de los directores de departamentos administrativos (de rango equivalente). En condición similar se encuentran los jefes de superintendencias, establecimientos públicos, empresas comerciales e industriales del Estado, sociedades de economía mixta y fondos financieros. En total, los jefes de 223 entidades principales y descentralizadas tendrán que colocar sus cargos a disposición del presidente Belisario Betancur a partir del próximo 7 de agosto.
Hacia abajo, es decir, a nivel de cargos medios y de empleados menores, la situación es menos clara. Algunos renunciarán, otros serán removidos. Pero la gran mayoría estará todo el tiempo en el filo de la navaja, temiendo la remoción de un momento a otro. Este temor se ha acentuado en la presente situación pues si bien durante el Frente Nacional y durante los dos últimos gobiernos liberales el manejo de la burocracia no ha conocido sobresaltos dramáticos, el hecho de que ahora se presente no solamente un cambio de gobierno, sino un cambio de partido en el poder, ha llevado a muchas personas a pensar que, ante los grandes compromisos adquiridos por el presidente electo y ante lo difícil que resultaría en estos momentos crear nuevos cargos públicos, se producirá un remezón en la administración.
Este temor está íntimamente ligado a la ausencia de una Carrera Administrativa realmente operante. La historia de la Carrera Administrativa, o mejor, de sus fracasos, es ya larga en el país.

HISTORIA DE UN FRACASO
En 1938, durante la administración López Pumarejo, se otorgaron, mediante ley 165, algunos derechos para los funcionarios públicos, relacionados con la inamovilidad del cargo y el ascenso por mérito o competencia.
Pero fue en 1957, en el plebiscito de diciembre, cuando se creó la Carrera Administrativa que hoy conocemos. Y fue en 1967, diez años después, cuando se le dio verdadera fisonomía. Mediante el ordenamiento introducido en la reforma administrativa por el presidente Lleras Restrepo, se dipuso la incorporación masiva a la carrera, de los empleados que estaban al servicio de la administración en diciembre de 1967, a condición de que llenaran los requisitos mínimos del cargo. Y aunque en ese momento fue considerable el número de funcionarios que se inscribió en la carrera, la falta de reglamentación de los decretos hizo que finalmente los empleados no tuvieran confianza en ella.
Durante la administración Pastrana Borrero se dictaron algunas normas adicionales sobre la naturaleza de los empleos, el retiro del servicio, el régimen disciplinario, los incentivos a los empleados, el derecho de capacitación y la vigilancia sobre los funcionarios. Pero de poco sirvieron tales normas, pues la carrera siguió estancada.
Posteriormente, durante el gobierno de López Michelsen y debido a un cese de actividades en el Instituto de Seguros Sociales, que condujo al establecimiento del estado de sitio, se suspendieron las normas concernientes a los derechos, garantías y demás efectos de la carrera administrativa. Sin embargo, el decreto 528, mediante el cual se tomó tal determinación, ha perdido vigencia con el reciente levantamiento del estado de sitio, por lo cual teóricamente la carrera ha recobrado vigencia.

SOLO QUEDA LA CONFIANZA
En cuanto a los instrumentos necesarios para poner en práctica la carrera, los más importantes fueron creados en el año 1958: el Departamento Administrativo del Servicio Civil, la Comisión Nacional del Servicio Civil (hoy Consejo Superior), la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
En 1960 se adoptó un estatuto de la Carrera Administrativa. El gobierno dispuso la clasificación de los funcionarios de acuerdo con las condiciones requeridas para cada cargo. Al mismo tiempo, se consagró la estabilidad del empleado, condicionada a su eficiencia en el cumplimiento de sus tareas, y se estableció un régimen disciplinario que, al tiempo que garantizaba los derechos del funcionario, tomaba en cuenta las conveniencias de la administración.
No obstante todos estos esfuerzos. Lo cierto es que la carrera no ha funcionado en el país. Y la razón principal, según los observadores, es que sus normas han chocado siempre con los intereses de sectores políticos acostumbrados a la práctica clientelista del pago de favores con cargos públicos. La misma razón que tiene ahora temblando a buena parte de los empleados del Estado.
Porque a pesar de la confianza que la mayoría de los colombianos ha depositado en el próximo gobierno, cerca de un millón de colombianos no dormirá tranquilo hasta que se resuelva su situación. Y dado el gigantesco déficit que encontrará Betancur, causado entre otras cosas por el aumento de los gastos en el pago de la burocracia, es improbable que éste pueda ampliar la nómina estatal. Parece entonces que, la única forma de pagar los favores pendientes será provocando algunos cambios en la nómina oficial.
EMPLEOS OFICIALES DEL NIVEL NACIONAL A ENERO DE 1982
1. Ministerios 343.501
2. Departamentos administrativos 12.235
3. Superintendencias 4.049
4. Establecimientos públicos 104.130
5. Unidades administrativas especiales 1.876
6. Otros organismos 84.572
7. Trabajadores oficiales 12.306
Total 562. 669
Fuente: Departamento Administrativo del Servicio Civil. Oficio 2673. Junio 9 de 1982.

LOS PRIMEROS DESCABEZADOS
El "remezón burocrático" que, cualquiera sea su magnitud, se presentará a partir del próximo 7 de agosto, cuando se produzca el cambio de gobierno, se adelantó para una buena cantidad de funcionarios (ujieres, supernumerarios, asesores) al servicio del Congreso. La razón: un fallo de la Corte Suprema de Justicia declarando inconstitucional la facultad que se había otorgado al Congreso para ejecutar su propio presupuesto.
El hecho se produjo cuando la Sala Plena de la Corte acogió la ponencia presentada por su presidente, magistrado Luis Carlos Sáchica, según la cual el Congreso debe sujetarse, para la celebración de contratos y todo acto que implique inversión o gasto de dineros, al presupuesto del Ejecutivo.
La sentencia, de cumplimiento inmediato, deja cesantes en forma automática a todos aquellos funcionarios cuyos cargos no tienen origen en la ley. Pero no sólo deja cesantes a los funcionarios, sino que deja sin piso todos los gastos ordenados por Senado y Cámara en materia de publicaciones, premios o recompensas en dinero, adquisiciones y contratos.
El fallo deberá ser acatado por el Congreso tan pronto se conozca el texto de la decisión, cosa que puede demorar algunos días ya que se presentaron varios salvamentos de votos de la decisión mayoritaria. De todas formas, tal hecho debe producirse en menos de dos semanas, por lo cual los funcionarios contratados por el Congreso serán, sin lugar a dudas, los primeros descabezados de la administración.
Se ha afirmado, incluso, que el fallo afectará a los propios congresistas, muchos de los cuales, se encuentran actualmente según lo han informado casi todos los diarios del país, haciendo "turismo parlamentario" gracias, precisamente a la atribución que tenía el Congréso de manejar su presupuesto con total autonomía
Con la decisión de la Corte el Congreso queda en igual situación que el poder judicial frente al presupuesto nacional, pudiendo escoger sus empleados, pero con estricta sujeción a las leyes sobre la materia. Con esto, la burocracia al servicio del Congreso se verá grandemente limitada, rodando por el suelo las cabezas de centenares de "corbatas" cuyo único oficio era recoger su cheque en forma quincenal.
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