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| 9/12/1983 12:00:00 AM

¿AHORA LE TOCA AL PUEBLO?

Con su propia "hada madrina", el proyecto avanza en el parlamento con grandes perspectivas de volverse realidad

A mitad de camino de su trámite legislativo, la elección popular de alcaldes viene abriéndose camino con la casi unánime aquiescencia de los parlamentarios, y apenas unas débiles voces contrarias de la opinión pública colombiana. No es la elección de alcaldes, como pudiera llegar a pensarse, una novedad en Colombia. Un breve repaso de la historia constitucional del país revela como ilustradores antecedentes del proyecto que actualmente se debate en el Congreso las constituciones expedidas en las diversas provincias integrantes de la Nueva Granada, instituciones federales que se vieron truncadas con el centralismo impuesto por la Constitución de 1.886. En casi todas las 35 constituciones de la época que han logrado recogerse (y cuya recopilación ha sido publicada por la Universidad Externado de Colombia), se establece la elección popular de alcaldes y en unas pocas la elección de dicho funcionario por el concejo municipal, pero en casi ninguna de ellas se contempla su designación por el Gobernador, como funciona en la actualidad. Un siglo más tarde, y ante el creciente fortalecimiento del régimen unitario, centralista y presidencialista colombiano en el que según muchos descansa la languidez municipal que caracteriza la organización político administrativa del país, el proyecto ha sido llevado ante el congreso por el Partido Conservador y reivindicado desde entonces insistentemente por el liberalismo como una iniciativa tradicional de este conglomerado político, para lo cual se citan diversos antecedentes contenidos en las plataformas políticas liberales desde comienzos de siglo. Este curioso vuelco, de una iniciativa tradicionalmente liberal que finalmente es conducida ante el Congreso en nombre del conservatismo, ha sido una especie de "hada madrina" del proyecto de elección popular de alcaldes, en el, sentido de que desde un comienzo se ha visto rodeado de un favorable ambiente político en ambas cámaras.
La iniciativa del senador Alvaro Gomez Hurtado, autor del proyecto,mediando el antecedente de que el conservatismo fue siempre un opositor natural de la elección de alcaldes por considerar que rompía la unidad doctrinaria del sistema constitucional vigente desde 1886, ha sido interpretada como una actitud de avanzada, que en opinión de muchos observadores constituye una garantía política para el proyecto, de la que éste hubiera carecido muy probablemente si en cambio hubiese sido el liberalismo, como históricamente le correspondía, el promotor de la iniciativa ante el Congreso. Todo ello ha confluido para que entre los diversos sectores parlamentarios de una y otra cámara, la elección popular de alcaldes no haya despertado ninguna oposición digna de mencionarse, salvo algunas discretas disidencias relacionadas más con objeciones de forma que de fondo.
LAS TENDENCIAS
Las fuerzas parecen estar divididas en tres corrientes principales: la del galanismo, simpatizante del proyecto, pero sobre el cual ha declarado que es incompleto y que requiere simultáneamente con su implementación una profunda reforma constitucional del régimen departamental y municipal; la del pastranismo, partidario también del proyecto, pero no para ser opuesto en funcionamiento desde 1984, sino desde 1986. Y la del oficialismo liberal, que favorece una aplicación inmediata del proyecto en los municipios grandes, pero no en los pequeños. Así se han pronunciado oficialmente los distintos sectores parlamentarios entre los que la popularidad de la idea ha neutralizado cualquier esbozo de oposición. A nivel privado, sin embargo, es más común encontrar críticas al proyecto, considerado por muchos como una especie de salto al vacio, que podría decretarle definitivamente la pena de muerte a la vida municipal, al instalar toda suerte de "roscas manzanillescas" en las pequeñas localidades. Lo cierto es que mientras en las naciones europeas o en EE. UU. no podría concebirse que las autoridades locales fueran designadas mediante decreto del poder central, en Colombia, justificadamente o no, se encuentran concentradas las autoridades en una sola rama estrictamente jerarquizada. Lo que se intenta demostrar a través del proyecto de elección de alcaldes es que los motivos de esa rigurosa subordinación al poder central ya no existen y que, por el contrario, de sustentarse el mismo sistema, es probable que aumente más, día a día, la insolidaridad nacional. Aunque es natural que se elijan popularmente los alcaldes en las democracias parlamentarias, también funciona este mismo sistema en algunos regímenes presidencialistas como EE. UU., Francia, Italia, España, Canadá, Bélgica, Ecuador, lo que constituye un contraargumento para aquellos que sostienen que de aprobarse el proyecto en Colombia, se desvertebraría el régimen presidencial que gobierna por mandato constitucional.
LOAS PRO
Antes de analizar su articulado, es importante resumir algunos de los más importantes argumentos con los que se ha intentado defender la iniciativa en el parlamento. La exposición de motivos que acompaño la presentación del proyecto el 3 de septiembre de 1980, firmada por los senadores Alvaro Gómez Hurtado, Emiliano Isaza Henao y Darío Marín Vanegas, argumentaba que actualmente "son los caciques los que dominan la selección de alcaldes en las antesalas de las gobernaciones". Así, la suerte del país se decide en la escogencia de un solo hombre, el presidente de la República, y el ciudadano que sufragó por él se encuentra posteriormente con un gobierno y una administración hostil e inaccesible y, en veces, definitivamente adversa. La elección popular de alcaldes permitiría, entonces, una moderada distribución del mando político; al fin y al cabo, los alcaldes son los únicos funcionarios ejecutivos unipersonales ante quienes le sería factible al ciudadano ejercer con éxito el derecho de petición, porque se encuentran dentro de la circunscripción intelectual y física de la mayoría de los habitantes del distrito. Dos de los más enfáticos defensores del proyecto han sido los doctores Luis Villar Borda y Benjamin Ardila Duarte, ponentes en primer y segundo debate ante la Cámara de Representantes. La ponencia del primero, que sobresalió en su momento por realizar un serio y completo análisis de los antecedentes históricos y políticos del proyecto así como de su contenido, llegaba incluso hasta proponer que la elección se extendiera a la persona de los gobernadores, propuesta que fue rechazada por sus colegas; y también planteaba la necesidad de una reorganización financiera del municipio, argumentando que "de nada serviría una autoridad política y financieramente dependiente". Esta inquietud de Villar Borda fue en parte neutralizada con la ley sobre fiscos regionales, recientemente aprobada por el Congreso.Pero en opinión de algunos parlamentarios, como el representante David Turbay Turbay, "la ley de fortalecimiento de los fiscos regionales es sólo un comienzo. Unicamente genera ingresos de 6 mil millones de pesos que van a fortalecer las arcas de las 4 ciudades principales". Por su parte el doctor Benjamin Ardila Duarte, uno de los más estudiosos del tema, le resta importancia al temor de que el sistema de elección popular de alcaldes traiga consigo la implantación del caciquismo en los municipios colombianos, "porque no se puede implantar lo que ya existe". Por el contrario, afirma, "el proyecto va a servir para destituir a los gamonales. Es más fácil ir donde un gobernador como sucede hoy en día, para pedirle que nombre 3 alcaldes, que competir con programas que deben convencer al electorado. Es hora de terminar con el sistema del alcalde de bolígrafo e intriga". Ha trascendido incluso que el mismo Presidente Betancur posee un interés particular en la aprobación del proyecto, por considerar que la medida de elegir popularmente a los alcaldes traería efectos benéficos y distensionantes para las zonas del país actualmente azotadas por la violencia. El presidente cree factible que la posibilidad de escoger al alcalde, en lugar de que éste sea impuesto, abriría la posibilidad de que las guerrillas cambiaran las armas por votos, y recuperaran así una perdida confianza en el poder de la vida municipal.
EL PROYECTO
¿Pero en qué consiste, a todas estas, el mentado proyecto de elección popular de alcaldes? Modificando los articulos 171, 197 ordinal 6, 199, 200 y 201 de la Constitución Nacional, busca en términos generales lo siguiente: Elegir popularmente los alcaldes municipales y del distrito especial de Bogotá, fijándoles sus principales competencias ejecutivas. Otorgarle al alcalde el doble carácter de mandatario del pueblo -que significa un vinculo directo entre gobernante y gobernado, actualmente inexistente-, y de agente del gobernador, pero solamente en los asuntos que especificamente este último le delegue. Del resto el alcalde contará, a diferencia de lo que sucede hoy en día, con una autonomía para ejercer competencias propias. Conferirle estabilidad y congruencia a la administración municipal, al estatuir que el período del alcalde será de dos años prorrogables por voluntad popular durante un periodo semejante. Concluido su segundo mandato el funcionario deberá esperar 4 años para volver a candidatizarse, con el objeto de prevenir una peligrosa perpetuación en el cargo.
Permitirle a los alcaldes objetar los proyectos de acuerdo ante el Concejo municipal por razones de simple conveniencia, según su criterio de jefe de la administración, así como otorgarles la iniciativa exclusiva para presentar ante el Concejo proyectos de acuerdo que versen sobre planes y programas de desarrollo económico y social y aquellos que contengan la prospectación de las obras públicas y el presupuesto de rentas y gastos del municipio. Facultar a los alcaldes para que, en condiciones de igualdad con los gobernadores, representen al municipio en los negocios administrativos y judiciales, así como crear, fusionar y suprimir los empleos indispensables dentro de las asignaciones globales que le señalaren los concejos. Con ello se pretende imprimirle jerarquia al más importante empleado público colombiano después del Presidente, como titular de funciones policivas, ejecutor de los acuerdos del concejo y jefe de la administración municipal. Autorizarlos para que escojan los tesoreros municipales, bajo la premisa de que el éxito de las finanzas municipales dependen del entendimiento del tesorero y del alcalde. Y ante la inevitable pregunta de, ¿y quién ronda al alcalde?, el proyecto contempla la posibilidad de que los gobernadores suspendan o destituyan a los alcaldes que incurran en actos o conductas ostensiblemente contrarias al orden jurídico a la ética pública, por causales taxativamente instituidas por ley del congreso. Previendo que el Gobernador pueda abusar o utilizar arbitrariamente esta facultad, el proyecto crea un control automático sobre los actos de los gobernadores que remuevan o suspendan a los alcaldes; éstos deberán remitir a los tribunales administrativos de su departamento, dentro de un término de 3 días, el expediente contentivo de los antecedentes que motivaron su decisión. Además de incurrir en delito penal, el gobernador que utilice abusivamente su poder frente a los alcaldes podrá ser destituido por el Presidente. En opinión del algunos, como del representante Luis Villar Borda, esta facultad otorgada al gobernador contradice abiertamente el mandato popular que reciben los alcaldes. "Lo democrático", afirma, "es que tal facultad o poder lo tuviesen los propios electores, es decir, que la revocabilidad del mandato estuviese en manos de los mandantes". Y propone establecer el sistema de pérdida de cargo del alcalde por solicitud de las dos terceras partes de los electores, o por sentencia judicial.
LOS REQUISITOS
De acuerdo con la investigación realizada por SEMANA sobre el régimen imperante en otros países, parece ostensible la omisi6n de la actual legislación y del mismo proyecto de acto legislativo de los requisitos exigibles en Colombia para el desempeño del cargo de alcalde. Existe, sí, un precepto genérico contenido en el artículo 15 de la Constitución, que dice que se requiere ser ciudadano en ejercicio para desempeñar empleos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción. Se tendrían, entonces, como requisitos para aspirar a la alcaldía, los de ser mayor de 18 años, y nacional colombiano por nacimiento o por adopción. Pero si se busca por medio de la elección de alcaldes procurar que dicho funcionario no sea ignorante ni indiferente de los problemas de la comunidad que va a dirigir, ¿no sería conveniente exigirle al candidato el requisito de arraigo en la localidad, como sucede en España, o de mínima permanencia en ella (de tres a cinco años) como exige la legislación norteamericana?
LOS CONTRA
Sea como fuere, la aprobación definitiva del proyecto está llamada a traer grandes implicaciones para la vida nacional. Y como es lógico, no todo puede ser color de rosa. La gente se pregunta, con razón, qué sucedería en un régimen presidencialista como éste, si el Presidente de la República y el alcalde de Bogotá resultaran ser profundos enemigos. ¿Cómo funcionaría la administración capitalina, por ejemplo, si al Presidente Turbay le hubiera sido impuesta por elección popular la alcaldía de un archienemigo político como Luis Carlos Galán? ¿Qué pasaría si al alcalde de un municipio colombiano le diera por organizar un paro cívico contra el Presidente? ¿Cómo evitar que, fuera de ciudades como Bogotá donde, caso excepcional, el voto es más libre que cautivo, sean inderrotables los caciques? ¿Acaso en ciudades como Medellín o como Barranquilla existiría alguna posibilidad de que no salieran escogidos los grandes electores como Bernardo Guerra y José Name, respectivamente? En un país donde no existe la carrera administrativa, ¿qué perspectivas de moderación le quedan a un alcalde al que la Constitución le permite crear, fusionar y suprimir empleos? Lo que si puede señalarse anticipadamente como benéfico es que la elección de alcaldes permitiría una oportunidad a terceros partidos distintos de los tradicionales. Por otro lado, el minimo de permanencia de dos años en el cargo, prorrogables por otros dos, garantizaria un factor de continuidad del que hoy carece la administraci6n municipal, donde la tradición de permanencia de los alcaldes es de un promedio de ocho meses. Actualmente se rotan estos funcionarios sin consideración administrativa alguna, y si por motivos políticos que ningún bien le traen a la localidad. Muchos son de la opinión de que lo que hay ahora es tan malo, refiriéndose al indudable fracaso del sistema politico-administrativo colombiano, que lo que anuncia que traerá consigo la elección de alcaldes no puede ser peor. Actualmente el pueblo participa en la elección de Presidente, que constituye el puente único entre la ciudadania y el gobierno, a través del cual se constituye toda la rama ejecutiva. Se trata de una tremenda delegación de poder, y aunque es obvio que iguales o mayores equivocaciones pueden cometerse designando que eligiendo a los alcaldes, este último sistema por lo menos permite la posibilidad de que la ciudadanía demande y refuerce el control que la opinión debe ejercer sobre el poder público. ¿Que el pueblo colombiano es inmaduro para elegir sus alcaldes? El doctor Villar Borda reproduce en su ponencia una frase que es la mejor forma de responder al anterior interrogante: "El ateísmo religioso comienza por dudar de Dios El ateísmo republicano por dudar del pueblo".
¿ES INEXEQUIBLE EL PROYECTO?
Art. 218 de la Constitución Nacional. "La Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros artículos, sólo podrá ser reformada por un Acto Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el gobierno para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria por ésta nuevamente debatido, y últimamente, aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada cámara". El proyecto sobre elección popular de alcaldes fue presentado ante el Senado de la República el 3 de septiembre de 1. 980, debatido y aprobado; pero al haber pasado tardiamente a la cámara de Representantes no fue posible la aprobación del acto legislativo ese mismo año, en una sola legislatura. Ahora se ha desempolvado el proyecto con el objeto de proseguir su tramitación constitucional y dar así por terminada la primera vuelta exigida por el Art. 218 de la Constitución Nacional. Ante el temor de que pudiera ser interpretada caprichosamente la frase "en la siguiente legislatura ordinaria" de que habla el Artículo 218 de la Constitución Nacional, el representante Benjamin Ardila Duarte alcanzó a proponer que se archivara el proyecto, para evitar el duro golpe de que pudiera ser declarado inexequible por fallas en el procedimiento. Sin embargo, como bien lo explica en su ponencia el doctor Luis Villar Borda, de la lectura del artículo citado simplemente se deduce que los requisitos del acto legislativo son los de haber sido "discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias" luego publicado por el gobierno, y luego examinado nuevamente en la siguiente legislatura ordinaria después de lo cual deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada cámara. Es indudable que no existe ningún limite de tiempo para estudiar y aprobar en la primera vuelta el acto legislativo, mientras la segunda vuelta si se establece que debe ser la inmediatamente siguiente a la publicación que haya hecho el gobierno del texto de la reforma. De ello se deduce que el proyecto de acto legislativo puede ser discutido para su primera vuelta en varias legislaturas con la única condición de que se tráte de "sesiones ordinarias", para evitar que el ejecutivo pueda ejercer indebida coacción sobre el Congreso para la aprobación de un acto constitucional, citándolo a sesiones extras. En principio no existe, pues, posibilidad de que el proyecto de elección popular de alcaldes pueda ser tachado por inexequible, considerando como válida la teoría de que no es requisito esencial que las dos legislaturas ordinarias en las cuales debe aprobarse un proyecto de reforma constitucional sean inmediatamente continuas.
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