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| 9/17/1990 12:00:00 AM

COGIENDO CUERPO

Todo el mundo habla de la reforma de la justicia, pero nadie sabe exactamente de qué se trata. SEMANA ensambla los elementos disponibles.

COGIENDO CUERPO COGIENDO CUERPO
Hace medio siglo todavía funcionaba en Colombia el viejo aforismo de que los tres personajes más respetados de cualquier sociedad son el juez, el policía y el maestro. Hoy la opinión pública del país cree que cinco de cada diez jueces se dejan comprar y en una escala de uno a diez reciben la calificación de 4.7 en el nivel de confianza de los ciudadanos, según una encuesta de la Fundación Unidad para el Progreso.

Y esa es apenas una de las puntas del iceberg. La crisis que atraviesa actualmente la justicia en Colombia es de tal magnitud, que de las 259 mil personas que fueron vinculadas el año pasado en procesos judiciales, sólo 35 mil fueron acusadas finalmente. En más de la mitad de los casos, se declaró cesación de procedimiento, por incapacidad de los jueces para resolverlos. Dicha situación es explicable, en buena parte, por la enorme acumulación de expedientes que maneja cada uno de los 4.600 jueces del país. Según cálculos de prestigiosas entidades de investigación, como el Instituto SER, cerca de 4 millones de expedientes reposan, sin solución, en los estrados judiciales. De acuerdo con declaraciones concedidas la semana pasada por el nuevo ministro de Justicia, Jaime Giraldo Angel, los jueces penales del país sólo pueden resolver, en promedio, 300 de cada 1.500 procesos que llegan a sus despachos.

La crisis no es nueva. Según el ex-ministro de Justicia, Bernardo Gaitán Mahecha, "desde hace más de 50 años se han venido ensayando diversos remedios para mejorar la rama jurisdiccional del Estado. Pero la verdad es que no hemos logrado un nivel de organización satisfactorio para la justicia" . En los últimos años, en particular, se han hecho varios intentos para cambiar el estado de las cosas. Todos ellos, sin embargo, se han venido abajo, por una confabulación de factores que han impedido su materialización.

La violencia y la impunidad han alcanzado tales extremos, que ya todo el mundo parece estar de acuerdo en la necesidad del "revolcón" en la rama jurisdiccional del que habla el actual presidente de la República, César Gaviria Trujillo.

En ningún momento, de acuerdo con la mayoría de los expertos, se habían conjugado tantas circunstancias a favor de una profunda reforma judicial, como las que se dan ahora. La crisis, sin embargo, es tan grave y abarca tantos aspectos desde los puramente materiales, como el presupuesto de la rama, hasta los más elevados problemas morales que minan la confianza del ciudadano en sus jueces que la solución no parece nada fácil.

De todas maneras, el gobierno está decidido a dar la pelea. Y con tal nivel de optimismo, que el ministro de Justicia se atreve a pronosticar que para finales del presente año "Colombia estará en capacidad de juzgar a los nacionales", sin necesidad de recurrir a mecanismos tan extremos como la entrega de los ciudadanos a países extranjeros. Para ello ha propuesto una serie de cambios, que se harán acudiendo a dos mecanismos: uno directo, a través del Congreso de la República -incluida la solicitud de facultades extraordinarias para el Ejecutivo-, y el otro mediante la reforma de la Carta Magna, a través de la Asamblea Constituyente que iniciará deliberaciones a comienzos de 1991.

Muchas de las medidas propuestas, especialmente aquellas que tienen que ver con el tratamiento de los problemas de orden público y violencia, y con el combate del terrorismo, son de una dureza tal que muchos sectores no han dudado en catalogarlas como la más clara expresión de lo que, en otras épocas, se consideró como un claro pensamiento de derecha. Lo mismo piensan aquellos que ven en la reforma un intento del Ejecutivo por intervenir de manera exagerada en predios ajenos a su propia función.

La filosofía de la reforma, según Giraldo Angel, es "hacer una justicia más justa". Y para ello, lo primero que se debe lograr es aumentar su eficiencia mediante una modificación profunda de sus aspectos administrativos. Uno de los problemas que aquejan al sector, de acuerdo con el gobierno, es el descontrol, la falta de racionalización de recursos y, en general, el caos administrativo que impera en juzgados, tribunales y demás dependencias del orden judicial.

El Ministerio de Justicia, de acuerdo con su actual titular, fue el único despacho gubernamental de ese nivel no tocado por la famosa reforma administrativa de 1968. Desde ese año el Ministerio de Desarrollo, por ejemplo, cuenta con 21 establecimientos públicos adscritos o vinculados para facilitar el cumplimiento de su labor, mientras el Ministerio de Justicia debe administrar, sin una infraestructura adecuada, un conjunto de entes "anquilosados, centralizados, burocratizados y ajenos a la realidad nacional" -como los describiera recientemente el ex ministro Gaitán Mahecha en una conferencia dictada en el Instituto de Estudios Liberales.

REFORMA ADMINISTRATIVA
De allí que el Gobierno esté preparando un paquete de proyectos destinados a dotar de una infraestructura adecuada a la rama jurisdiccional, con un esquema similar al de los otros ministerios. En principio, el gobierno propondrá la creación del Instituto de Administración Judicial, entre cuyas funciones estará la de asumir la dirección de la carrera judicial, la construcción y mejora de las sedes judiciales, la debida dotación de los despachos, el oportuno pago de la nómina de personal y los servicios públicos, la sistematización de los juzgados y el establecimiento de una red informática de gestión para el sector.

La intención, además, es crear un Departamento Administrativo de Investigación Criminal y Medicina Legal, que unifique las funciones que hoy en día cumplen organismos tan disímiles como la Dirección Nacional de Instrucción Criminal, el cuerpo técnico de la Policía Judicial, el Instituto de Medicina Legal y los jueces de instrucción criminal. El Departamento será un despacho ejecutivo, que hará que todo el proceso investigativo quede bajo la dirección de una sola cabeza, dependiente del Gobierno Nacional. La idea es que en el futuro quien maneje esta entidad se convierta en el fiscal general de la Nación, una vez se introduzca en el país el llamado "sistema acusatorio", que es uno de los pilares de la reforma contemplada en el temario de la Asamblea Constituyente.

El gobierno quiere, igualmente, aumentar su injerencia en la formulación de las políticas generales para la rama jurisdiccional y para ello propondrá una reestructuración del Consejo Superior de la Administración de Justicia que será el ente encargado de tal responsabilidad. De aprobarse la modificación, el gobierno quedaría con dos representantes en dicho Consejo: el ministro de Justicia y un delegado personal del presidente de la República. Los dos con voz y voto. Además de formular la política general para el sector, el Consejo elaborará y determinará la ejecución del presupuesto total de la rama jurisdiccional.

En términos generales, los cambios propuestos por el gobierno en materia de administración de la rama jurisdiccional, han sido bien recibidos por los especialistas. No han faltado, sin embargo, voces de inconformidad con las pretensiones oficiales. Entre los que apoyan la reforma administrativa, está el conocido constitucionalista Luis Carlos Sáchica, para quien la justicia es un servicio público que debe contar con los instrumentos necesarios para llegar a la ciudadania en la mejor forma posible. Dicho servicio, según el conocido catedrático, "estaba muy disperso y su aparato administrativo no era funcional. Era muy pequeño y estaba desarticulado de la rama".

Otros profesionales, sin embargo, como el conocido penalista Alvaro Cerón, consideran que la reforma propuesta no contiene nada realmente sustantivo, y que lo único que se estaría haciendo es cambiar unos organismos por otros, sin ir al fondo del problema. Cita, por ejemplo, el caso de la creación del Instituto de Administración Judicial, cuyo papel sería similar al del actual Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. En un sentido similar se pronunció Gregorio Oviedo, miembro de la Junta Directiva de Asonal Judicial, para quien el problema básico es de tipo presupuestal: "si el nuevo instituto no tiene los recursos necesarios para el normal funcionamiento del sector, el problema seguirá siendo el mismo".

De por medio está también la discusión filosófica sobre el principio de la separación de poderes. Para algunos de los analistas, el esquema propuesto le da una injerencia indebida al ejecutivo en una rama que debería ser totalmente independiente, como es la que tiene que ver con la administración de justicia.
Para éstos, existe un contrasentido en los proyectos del gobierno, pues mientras se busca una mayor autonomía de la rama en materia de presupuesto, por otro lado se le abren las puertas al ejecutivo para intervenir en procesos que deberían ser manejados exclusivamente por los jueces.

Para Luis Carlos Sáchica, en cambio, el problema es diferente. Mientras en la Constitución exista un artículo según el cuál el gobierno tiene que velar por que haya en el país "una pronta y cumplida justicia", el ejecutivo deberá tener una gran proximidad con la rama jurisdiccional, aunque sin interferir en ningún momento con sus funciones. Para Bernardo Gaitán Mahecha, "al Gobierno le compete dentro de la independencia de los poderes públicos, velar por que se administre pronta y cumplida justicia, pero es sabido que su tarea es fundamentalmente de apoyo a la prestación del servicio mediante la acción del Ministerio de Justicia" . En eso está de acuerdo el jurista Vladimiro Naranjo, para quien la teoría de separación de los poderes, de Montesquieu, está revaluada y lo que se impone hoy, por el contrario, es la colaboración armónica entre ellos. Para Sáchica, no obstante, hay algunos aspectos en los cuales se tiene que ser muy cuidadoso. Uno de ellos es el de la carrera judicial, que en su concepto tiene que ser completamente independiente, como la de los militares.

Claro está que hay quienes consideran que la carrera judicial no ha pasado de ser una farsa. Tal es la opinión, entre otros, de Alvaro Cerón, para quien uno de los problemas de mayor calado que tiene la justicia en Colombia es precisamente el sistema de elección de jueces y magistrados. El mecanismo de cooptación ha generado, en su opinión, un clientelismo absurdo al interior de la rama y ha permitido el florecimiento de feudos judiciales, por medio de los cuales se perpetúan los vicios del sector. Para el actual ministro de Justicia, sin embargo, la carrera judicial está funcionando correctamente y lo que prima en la selección de magistrados y jueces es precisamente la calificación de los candidatos a ocupar los diferentes cargos.

REVOLCON CONSTITUCIONAL
El otro gran paquete de medidas que se tiene previsto para completar la reforma de la justicia está involucrado en el temario preparado por el gobierno para ser presentado ante la Asamblea Constituyente que será elegida el próximo 28 de noviembre. En él sobresalen tres aspectos: la creación de una jurisdicción especial para el tratamiento de los problemas de terrorismo y violencia generalizada que sacude al país; la adopción en el país del llamado "sistema acusatorio", y la democratización de algunos aspectos de la justicia, mediante la creación de los "jueces de paz".

De acuerdo con el temario "se buscará la posibilidad de dotar a la rama jurisdiccional y al Ministerio Público de los instrumentos jurídicos necesarios para hacer frente al terrorismo y a la violencia generalizada, permitiendo que la ley regule mecanismos tales como la negociación de penas por colaboración eficaz, el perdón judicial, el juez plural, la protección de la identificación de jueces y testigos, el pago de recompensas y el aumento significativo de penas. También para la creación de un régimen especial para la lucha contra el terrorisrno, abriendo la posibilidad de señalar los derechos constitucionales que pueden ser suspendidos" .

Este es uno de los puntos sobre los cuales existe mayor controversia. Mientras algunos analistas, como el abogado Gregorio Oviedo, consideran que se trata de un sistema que se prestaría para cometer arbitrariedades, porque no hay todavía en el país un cuerpo investigativo que respalde las acusaciones, otros piensan, como el penalista Jaime Bernal Cuéllar, que el sistema propuesto "es la única forma de quebrar la delincuencia organizada en el país" .

Bernal Cuéllar recuerda, sin embargo, que buena parte de los mecanismos especiales considerados en el temario de la Constituyente ya han sido probados en el país, y han tenido muy mal recibo. La Ley 2a. de 1984, por ejemplo, contemplaba la delación en el proceso penal como causal de disminución de castigos, y fue considerada en su momento como un premio para los delincuentes. "Se han hecho muchos intentos, pero no se han respaldado", aseguró Bernal Cuéllar.

Otro de los reparos que se le han hecho a la propuesta de introducir la negociación de penas en Colombia, es que se trata de un sistema copiado de legislaciones anglosajonas, resultantes de la aplicación de un derecho consuetudinario, ajeno a la idiosincrasia de nuestro país. El ministro de Justicia, Jaime Giraldo Angel, asegura, sin embargo, que no se trata de una negociación de penas al estilo norteamericano.
"Cuando un sindicado confiese en su primera versión la comisión de un delito y colabore para aprehender a sus compinches, será merecedor de reducción de la pena, e incluso de una exoneración judicial. Pero en ningún caso se utilizará a nadie para delatar a una persona previamente señalada por las autoridades, como se hace en los Estados Unidos" .

El abogado Vladimiro Naranjo manifiesta sus reservas advierte que se trata de un "elemento de doble filo, con fundamentos éticos dudosos, que otorga cierta garantía de impunidad para el delincuente. El sabe que a cambio de volverse 'sapo', consigue la libertad". Otro que también expresa sus dudas es el penalista Alvaro Cerón, para quien se podría llegar al extremo de tener que exonerar de responsabilidad a delincuente de reconocida peligrosidad, que les podrían "echar el pato" a otros, a cambio de plata y de apoyo familiar, lo cual se ha convertido en un "modus operandi" de la delincuencia organizada en el país.

Una parte de la propuesta que tampoco ha tenido buen recibo es la que se refiere a la posibilidad de señalar que las garantías constitucionales pueden ser suspendidas a los ciudadanos en situaciones extremas de turbación del ordel público. Para muchos observadores esta disposición otorga demasiadas, prerrogativas al gobierno y podría ser causa de excesos por parte de las autoridades. Hay quienes comparan esta medida con el tristemente célebre Estatuto de Seguridad, aplicado en el país por la administración Turbay Ayala para reprimir la subversión.

El punto más importante, quizás, es el temario redactado para la Constituyente, es el que tiene que ver con la aplicación en el país del llamado sistema acusatorio, que consiste básicamente en que el proceso de instrucción criminal y de presentación de pruebas corre por cuenta de un funcionario independiente de la rama jurisdiccional, al que se le denomina Fiscal General de la Nación. Aquí tendrá preeminencia la Rama Ejecutiva en la investigación. La contradicción de la prueba sólo podrá presentarse en el juicio y no antes de él.

Según el ministro de Justicia, este sistema se aplicará de una manera gradual. "Primero elevaremos la Dirección de Instrucción Criminal a Departamento Administrativo y pondremos bajo su control los jueces investigadores, los peritos, los agentes secretos de Policía Judicial y los laboratorios técnicos. Después esos jueces, que hoy son instructores, serán los fiscales de la nación y los protagonistas esenciales del sistema acusatorio" .

En términos generales, la propuesta ha tenido buena aceptación. Lo mismo que la forma gradual en que se piensa aplicar. Según Jaime Bernal Cuéllar, la falla principal de la administración de justicia ha estado siempre en la investigación preliminar y en la instrucción formal de los procesos. A pesar de los avances que se han logrado en los últimos años, los medios técnicos siguen siendo inadecuados. De allí que sea tan imponente unificar los cuerpos especializados para que queden bajo la dirección de una sola cabeza.

Ello no quiere decir, empero, que tales cambios conduzcan de manera automática al llamado sistema acusatorio. Es más, Bernal Cuéllar se pregunta si en realidad el gobierno y los especialistas que tanto han hablado del sistema tienen suficiente claridad con respecto al asunto. Ha faltado, en su opinión, una pregunta: ¿Qué es el sistema acusatorio y cómo se va a implantar? En su opinión, no se requiere una reforma constitucional para dar el paso a dicho sistema. En la misma línea se pronunció el jurista Vladimiro Naranjo. El mecanismo, en su opinión, tiene sus bemoles, y por eso es necesario no apresurarse demasiado en su aplicación.

Un tercer tópico de importancia en el temario de la constituyente es el referido a la participación directa de la comunidad en "la integración, organización y funcionamiento de la Administración de Justicia, a través de instituciones como 'jueces de paz' y posibilidad de elegir popularmente algunas categorías de jueces".

Este punto, especialmente en lo que se refiere a la creación de los "jueces de paz", es uno de los que mayor aceptación ha tenido entre los especialistas, pues se cree que será un mecanismo eficaz para descongestionar los juzgados del país. "Los 'jueces de paz' aportarán dos soluciones: el fin del llamado procesalismo y la desjudicialización de muchos conflictos", según el ministro Giraldo Angel. El mecanismo permitirá entregar a entidades administrativas o privadas, o a personas naturales, la solución de conflictos entre particulares, por medio de tribunales de arbitramento, amigables componedores o la conciliación. "Se conseguirá con esto que los abogados dejen sólo de litigar y se acostumbren a conciliar. En Estados Unidos sólo llegan a juicio entre el 5 y el 10 por ciento de las demandas y en Canadá entre el 3 y el 6 por ciento, porque siempre se presenta un acuerdo antes del juicio. Lo que se busca, entonces, es que haya audiencias para llegar a un acuerdo antes del juicio, en un preludio que buscará que las partes muestren sus pruebas y aleguen sus pretensiones", advirtió el funcionario.

La figura de los "jueces de paz" existe en Perú. Estos administradores de justicia son elegidos popularmente entre líderes de la comunidad que necesariamente no tienen que ser abogados. Sus deficiencias en conocimientos legales son cubiertas por los asistentes a secretarios de despacho que forzosamente tendrán que ser juristas. En la vecina nación estos jueces pueden ser incluso analfabetos. No podrían serlo, en cambio, otro tipo de jueces que tienen que actuar en Derecho. Para Luis Carlos Sáchica, por eso, la propuesta de elegir popularmente algunos tipos de jueces no pasa de ser una salida de populismo barato.
En medio de todas las soluciones ofrecidas para superar la crisis, se sigue debatiendo otro punto incluido en el texto del temario para la Constituyente:
"Mecanismos para asegurar la autonomía de la rama". Además que la propuesta choca con la filosofía del proyecto que otorga mayores atribuciones al ejecutivo, para muchos el problema judicial es esencialmente económico. La rama jurisdiccional recibe apenas el 2.7 por ciento del total del presupuesto nacional. Aunque en múltiples ocasiones se ha buscado independizar la asignación presupuestaria, hay quienes aseguran que la entrega de la elaboración y determinación del presupuesto al Consejo Superior de Administración con injerencia mayor del gobierno central vuelve el estado de las cosas a lo que se vive actualmente.

La mayoría de los analistas está de acuerdo en que se requiere la voluntad política del gobierno para atender de manera preferente la justicia. "Si los gastos de la justicia se consideran como prioritarios, esforzoso que en los presupuestos se atienda con éste criterio a la fijación de las partidas para el funcionamiento e inversión. Pero deberían instituirse medios propios de financiación como, por ejemplo, tasas con destinación especial en la prestación del servicio notarial y de registro, timbres en los procesos civiles y administrativos, participación en loterías y juegos públicos, que sin ser gravosos daría lugar a una jus en mejores condiciones", sostiene Bernardo Gaitán Mahecha.

A estas alturas hay que aceptar que se está viviendo un claro problema económico y humano. Con jueces municipales que apenas ganan $120.000 al mes y jueces de circuito con $150.000, no hay sistema que aguante. Eso ha hecho surgir la venalidad, "otra pata que le nace al cojo". Para Vladimiro Naranjo el lío de fondo es el factor humano: "se pueden hacer todas las reformas habidas y por haber, pero si la falla es humana y no se corrige, todo habrá sido un fracaso. El primer requisito para un juez debe ser el que compruebe su honestidad y por allá, en tercer lugar, que sea abogado. El principio de educación básico para los abogados debe ser el de una formación ética consistente".

Otro grave problema, que no está ni mencionado en la reforma, es el de la concentración indebida de administradores de justicia, lo que está íntimamente relacionado con las estructuras territoriales. En Colombia hay un juez por cada 7.995 habitantes, mientras en Estados Unidos, un juez tiene que administrar justicia para 12.434 habitantes. Los conocedores advierten que con estas cifras se demuestra que no hay fallas con el número de jueces y magistrados. Lo que sí existe es una evidente prestación del servicio de la justicia que no se acomoda con las necesidades de la población. "Regiones como el sur de Bolívar, extremadamente ajenas a la cabecera de distrito, y muchísimas otras, como la bota del Cauca, Puerto Boyacá, demandan una reorganización territorial, de modo que pueda aproximarse la justicia efectiva a cada lugar. Para ello sería aconsejable estudiar una división más acorde con las necesidades regionales y sería el caso crear nuevos distritos con cabeceras situadas en los lugares estratégicos, en función del crecimiento y desarrollo regional", según Bernardo Gaitán Mahecha.

Sin duda lo que hay por hacer es mucho. Para el ministro de Justicia uno de los inconvenientes más claros para combatir a los grupos criminales internacionales, especialmente de narcotraficantes, es la falta de solidaridad de los demás países. "Hay un deseo general de que nosotros seamos los únicos empeñados en acabar con el flagelo", asegura Giraldo Angel. Según él, "mientras un juez colombiano no pueda pedir a Suiza que levante el secreto sobre una cuenta corriente, a Alemania que informe sobre quién vendió determinados insumos, a Estados Unidos que diga de quién recibió determinada cantidad de dólares, nada puede hacerse para terminar con estas empresas delincuenciales de naturaleza internacional " .

Lo cierto, dentro de todo esto, es que en el último medio siglo, los gobiernos no han podido realizar una reforma decorosa de la justicia, porque las modificaciones de tipo administrativo corresponden al Congreso, y porque, como lo dice Alvaro Cerón, el poder de los jueces en Colombia ha sido omnímodo y ellos mismos se han encargado de que siga siendo así. De allí la gran esperanza que hay en el país de que esta vez las cosas sí funcionen. Especialmente por la gran autonomía que debe tener la Asamblea Constituyente.
De ser realidad esta reforma, es posible que muy pronto se pueda decir en Colombia que, por fin, la justicia cojeó...pero llegó. -
LAS REFORMAS
* Establecimiento del sistema acusatorio, por medio de la Fiscalía General de la Nación.

* Creación del Instituto de Administración Judicial.

* Creación del Departamento Administrativo de Investigación Criminal y Medicina Legal.

* Reestructuración del Consejo Superior de Administración de Justicia.

* Negociación de penas por colaboración eficaz.

* El perdón judicial.

* El juez plural.

* Protección de la identidad de jueces y testigos.

* Pago de recompensas.

* Aumento significativo de las penas.

* Participación de la comunidad a través de instituciones como los "jueces de paz" y la posibilidad de elegir popularmente algunas categorías de jueces.

* Mecanismos para asegurar la autonomía de la Rama Jurisdiccional.

* Mayores avances en el manejo presupuestal y en la carrera judicial.

"El gran problema de la administración de justicia sigue siendo presupuestal.

Si la Asamblea Constituyente obliga a destinar el 10% del presupuesto para la justicia se habrá logrado una solución.

"Lo esencial es que se democratice la justicia. Y los jueces de paz son un gran avance. Facilitan la solución de conflictos que no ameritan intervención de un juez, como el hurto simple, la injuria, la estafa y la agresión personal ".

GREGORIO OVIEDO

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