¿ECONOMIA DE GUERRA?

Cada vez que hay una escalada subversiva en Colombia se pone de moda la palabra guerra. Y cada vez que amainan los combates el país sigue su marcha como si nada hubiera pasado. La ofensiva guerrillera de los últimos días, sin embargo, ha puesto a pensar a muchos colombianos en que "la cosa va en serio"; que lo que al- gunos perciben como una simple alteración del orden público es en realidad una guerra de grandes proporciones y que si no se acaba con ella -concentrando todos los esfuerzos del país en una verdadera 'economía de guerra'- Colombia perderá la oportunidad de ingresar al siglo XXI como uno de los países con mayor potencial de crecimiento en el Tercer Mundo. El problema es, en realidad, más grave de lo que la gente cree. Y más grave, al parecer, de lo que cree el propio Presidente, según los comentarios que se filtraron de su reunión de la semana pasada con un prestigioso grupo de empresarios. En los ocho primeros meses de 1996 las Fuerzas Militares sostuvieron 431 combates con los grupos alzados en armas, lo que da un promedio de casi dos combates diarios. Algo que, según el general Harold Bedoya, comandante del Ejército, significa que la de Colombia es la peor guerra que se está librando en el planeta. "Ningún ejército del mundo -aseguró el general en una entrevista reciente- ha tenido tantos combates en tan corto tiempo". Ni siquiera en las guerras de independencia vivió el país, según Bedoya, un conflicto de tales proporciones. Un conflicto que, además, le cuesta millonadas de pesos al país. Entre 1990 y 1994, de acuerdo con un estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeación, los costos del enfrentamiento armado en Colombia -en dinero y en vidas- superaron los 12 billones de pesos. Esto es, más de dos billones de pesos anuales, equivalentes, en promedio, al 4 por ciento del Producto Interno Bruto -PIB-. Cifra que, seguro, se superará este año, y que si se hubiera invertido productivamente no sólo habría solucionado muchos de los grandes problemas del país, sino que habría permitido tasas de crecimiento mucho mayores. Es por eso que cada día cobra más fuerza la idea de que hay que acabar la guerra. Dado que los instrumentos utilizados hasta el momento han resultado insuficientes para ese propósito, de distintos sectores del país han venido surgiendo propuestas destinadas a cambiar el entorno de la guerra y a pedir una estrategia global de lucha contra la subversión. Esas propuestas incluyen una 'legislación de guerra' y, sobre todo, una 'economía de guerra', que convierta la conquista de la paz en un propósito colectivo. Casi todo el mundo piensa que, tarde o temprano, el conflicto deberá tener una salida negociada. Pero son cada vez más los que piensan que a ese punto sólo se llegará cuando la guerrilla se sienta realmente amenazada y aislada.
De fracaso en fracaso
Con excepción de los acuerdos logrados hace varios años con el M-19, el EPL y otras organizaciones guerrilleras de menor calado, los intentos de negociación realizados por los últimos gobiernos han resultado un fracaso. Las 'conversaciones de paz' de Caracas, en la administración de Virgilio Barco, y las de Tlaxcala, en la de César Gaviria, generaron grandes expectativas por la presencia de algunos cabecillas del ELN y de las Farc, las dos organizaciones subversivas con mayor presencia militar en el país. Pero al final terminaron estancadas por culpa de las desmedidas pretensiones de los grupos guerrilleros. Y por la misma razón -sumada a los problemas de legitimidad causados por la financiación de la campaña política- ni siquiera se iniciaron en el actual gobierno. Pero la decisión de presionar a la guerrilla con un aumento en el gasto de las Fuerzas Militares -que fue parte de la estrategia del gobierno anterior- al parecer tampoco ha funcionado. Entre 1991 y 1996 el gasto en seguridad y defensa en Colombia creció 14 por ciento, en términos reales, y pasó de 2,11 al 3,27 por ciento del PIB. Y a pesar de que las Fuerzas Armadas aseguran que apenas alcanza para cubrir un poco más de la mitad de sus necesidades, ese nivel de gasto es superior en 50 por ciento -de acuerdo con un documento interno del gobierno- al promedio latinoamericano y va en contravía con la tendencia mundial (ver recuadro). Más que la comparación con otros países, sin embargo, lo que han venido señalando muchos analistas en los últimos días es que, a pesar del indudable aumento que ha tenido el presupuesto de las Fuerzas Militares, los resultados en la lucha contra la subversión siguen siendo muy pobres. La guerrilla ha extendido sus tentáculos por todo el país y ya, según las propias autoridades, hasta la capital de la República se encuentra amenazada. Ello se debe en gran medida, según esos mismos analistas, a que las Fuerzas Militares -y el Ejército en particular- no tienen una estrategia clara de lucha contra la subversión y no han logrado superar problemas relacionados con su pesada estructura operativa. Obran a favor de la fuerza pública en esa discusión las características del enemigo. A estas alturas ya casi nadie niega la relación de la guerrilla con el narcotráfico, ni lo que eso significa desde el punto de vista de sus ingresos. En palabras del general Bedoya, "al país se le olvida que estamos enfrentados con un enemigo extraordinariamente rico". Cálculos oficiales sobre las finanzas de la subversión estiman en 720.000 millones de pesos los ingresos obtenidos el año pasado como producto del narcotráfico, el boleteo y el secuestro. Lo que quiere decir que la guerrilla cuenta con 2.000 millones de pesos diarios para financiar su actividad. Y eso explicaría, en parte, la falta de resultados de las autoridades en su lucha contra la subversión. Eso y la falta de leyes o políticas de guerra, de acuerdo con otros analistas que coinciden en ese punto con la posición oficial del Ejército. "Ningún país del mundo -según su comandante- resiste una guerra como la que estamos librando los colombianos sin leyes ni normas". Los militares se quejan de la gran cantidad de limitaciones que la ley les impone en el momento de realizar cualquier operativo contra la subversión. Limitaciones que van desde la imposibilidad de sumariar a los enemigos capturados en flagrancia -que una vez detenidos pasan a manos de la justicia ordinaria y se montan en el carro de la impunidad-, hasta la falta de autonomía para diseñar los teatros de operaciones -inclusive en las llamadas zonas especiales de orden público- por el riesgo de las tutelas, como la que les pusieron en días pasados al comandante de la XII Brigada, general Néstor Ramírez, y al propio general Bedoya.
Leyes y bonos
A los requerimientos del Ejército en este sentido ha respondido un grupo de senadores de distintas tendencias -liderados por Germán Vargas, Roberto Gerlein y Claudia Blum-, que presentó un paquete de siete proyectos de acto legislativo y varios proyectos de ley -incluido uno sobre la profesionalización del Ejército- destinados a fortalecer a las Fuerzas Armadas y a brindarles instrumentos más adecuados para la lucha contra la subversión. El paquete de proyectos de acto legislativo incluye la detención administrativa de personas hasta por siete días, el juzgamiento de los miembros de la fuerza pública por parte de la Justicia Penal Militar; la sustitución de la Procuraduría en las investigaciones contra los militares, la suspensión de la acción de tutela en tiempos de guerra, la creación de la defensoría pública militar y la organización de una milicia nacional. Con esas medidas, que han levantado callo entre las organizaciones no gubernamentales defensoras de los derechos humanos, sus impulsores esperan que se puedan resolver muchos de los problemas que las Fuerzas Armadas aducen como causantes de su falta de efectividad. Lo malo es que la aprobación de las mismas -por lo menos de algunas de ellas- exacerbaría aún más el problema de los recursos. La creación de una milicia nacional, por ejemplo, que es una de las propuestas más polémicas de todo el paquete, exigiría una asignación presupuestal que no está contemplada en la cortísima exposición de motivos que acompaña el correspondiente proyecto de acto legislativo. Lo mismo sucedería de aprobarse el proyecto de ley sobre profesionalización de los miembros de las Fuerzas Militares. Y lo que el Ejército está pidiendo en este momento -sin que necesariamente sea lo más importante- es plata para cubrir las necesidades de equipamiento. Y ese es un punto neurálgico. La sola propuesta del gobierno de crear un 'impuesto de guerra' para cubrir esas necesidades -con un recaudo del orden de los 400.000 millones de pesos- desató una polémica nacional que obligó a cambiar el impuesto por un 'empréstito de guerra' en forma de bonos, y aun éstos han tenido una enorme resistencia. Lo que quiere decir que, en el futuro inmediato, por lo menos, no será fácil conseguir nuevos recursos para seguridad y defensa. A no ser que, como lo han planteado varios analistas, se forme un verdadero consenso nacional alrededor del tema de la guerra, no con el fin de militarizar aún más el conflicto sino con el claro propósito de acabarlo. Las dudas sobre los bonos vinieron de muchas partes. Para Gabriel Rosas Vega, director de la Misión de Gasto Público -organismo que lleva más de un año haciendo un juicioso análisis de las finanzas del país-, los bonos no resolverían ningún problema. Las Fuerzas Armadas justifican su petición de más recursos en los multimillonarios ingresos que tiene la guerrilla. Paradójicamente, esa es la razón que da Rosas Vega para rechazar los bonos de guerra: "El país no puede seguir en el plan de la carrera del galgo y la liebre: el galgo persiguiendo a la liebre, hasta que se cansa sin poderla alcanzar. La liebre nunca se cansa porque es mecánica. Y eso es lo que está pasando con la guerrilla. La guerrilla tiene fuentes de financiación muy grandes y las Fuerzas Armadas sólo tienen la financiación del presupuesto nacional, que no alcanza para todo". Algo similar piensa el presidente de Anif, Armando Montenegro. Según él, "la evidencia indica que el gran incremento de los presupuestos militares en la primera mitad de la década, representado en salarios, prestaciones, número de soldados y equipos, no tuvo incidencia directa en la mejoría de la seguridad del país. Por el contrario, después del gran fortalecimiento presupuestal de las Fuerzas Armadas, el país tiene la sensación de estar más acorralado que nunca por la guerrilla". Pero, además, el costo de los bonos sería enorme, y no es fácil aceptarlo si no se garantiza su efectividad. "Una transferencia de casi el 0,7 por ciento del PIB del sector privado al gobierno, con el objetivo de realizar gastos en su gran mayoría de importaciones, tiene efectos negativos sobre el crecimiento y el empleo. Anif estima que en el mejor de los casos este impuesto tiene el potencial de reducir el crecimiento del PIB en cerca de 1,2 por ciento en 1997 y que, en consecuencia, el desempleo puede subir en cerca de un punto, esto es, más de 500.000 personas adicionales quedarán sin trabajo". Para el presidente de la Asociación Bancaria, César González Muñoz, los bonos tienen todavía otro inconveniente: que le siguen dando al país una señal equivocada sobre la naturaleza de la guerra. "La señal es que la guerra es un asunto marginal, que se puede resolver marginalmente en lo fiscal, cuando la guerra debe ser un asunto central, que involucre a todo el país", asegura González. Y es en esa concepción, precisamente, donde descansan propuestas como la que ha venido haciendo Rosas Vega en el sentido de que el país tiene que aprender a "gerenciar" la guerra, y la del propio presidente de la Asociación Bancaria cuando dice que el país debe pensar muy seriamente en una "economía de guerra".

Asunto de todos
Ambas parten del principio de que es necesario que el país tenga una estrategia nacional para terminar la guerra y conquistar la paz. Que se necesita una 'gerencia' de la guerra o una 'economía de guerra', no para hacer la guerra sino para terminarla. Y para eso es necesario que se reconozca que el problema de la subversión no es exclusivo de las Fuerzas Militares, sino de la sociedad en pleno. La propuesta de hacer una 'gerencia' de la guerra, en concreto, lo que busca es una coordinación entre todas las instituciones y sectores del país que puedan aportar algo para el propósito de alcanzar la paz. De nada vale mejorar la situación de las Fuerzas Militares si otros sectores del país -como la justicia, por ejemplo-, no funcionan animados por los mismos propósitos. Por ello, lo que se requiere es una gran instancia de coordinación de las políticas de guerra. El concepto de 'economía de guerra' es más difícil de precisar. Para el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, generalmente las 'economías de guerra' están basadas en un aumento de los impuestos y un mayor endeudamiento por parte del Estado, combinados con mayores restricciones a la actividad privada y controles cuantitativos de precios para evitar que el impacto de las otras medidas se transmita a los consumidores. Y a pesar de la gravedad de la situación de orden público, él no ve factible, en las actuales condiciones del país, ese tipo de medidas. Si causó tanto revuelo la propuesta del 'impuesto de guerra' -que según él era necesario para hacer un gasto puntual en equipamiento militar-, es difícil pensar que el sector privado esté dispuesto a dejarse poner otros impuestos. Para César González, sin embargo, el concepto de 'economía de guerra' no se reduce solamente a lo fiscal. "Hay que ir _según él_ mucho más allá de las simples discusiones tributarias de si las Fuerzas Armadas necesitan o no necesitan más recursos, y plantearse el problema de una estrategia de guerra que involucre toda la política económica". Lejos de volcar todos los recursos hacia lo militar -que sigue siendo un elemento fundamental de cualquier estrategia contra la subversión- lo importante, según el presidente de la Asociación Bancaria, es reorganizar el uso de los recursos públicos con el fin de ganarse para la paz a la población que está hoy bajo la influencia guerrillera mediante la aplicación, por ejemplo, de un PNR profundo y renovado sin las cargas burocráticas del pasado. O mediante una reasignación presupuestal que le dé prioridad a la solución de problemas puntuales en zonas de conflicto. Y eso no supone, necesariamente, un aumento del déficit fiscal. Es posible, según él, que se necesiten más recursos y que estos se puedan obtener si hay un consenso realmente democrático. Porque, a la manera de Roosevelt, la única forma de que funcione una 'economía de guerra' en un ambiente democrático es mediante un gran acuerdo político, en el que participen todos los sectores del país, y con una relación entre civiles y militares marcada por el diálogo, el imperio de la ley y la factibilidad de la crítica pública. "En tal ambiente, y en un caso extremo, sería posible incluso que el concepto de 'economía de guerra' se acercara al que describe el Ministro de Hacienda. Pero entonces todo se haría por consenso y con el único propósito de alcanzar la paz", dice González. Lo importante es que la ofensiva reciente de la guerrilla ha puesto en primer plano la prioridad que tiene para el país en las actuales circunstancias el restablecimiento del orden público. Y la conciencia, cada vez más extendida, de que la guerra no es un problema puramente militar. La solución, sin embargo, no parece fácil. Primero, porque las medidas en camino tienden precisamente a realzar aún más el papel de las Fuerzas Armadas, con una legislación de guerra y mayor equipamiento militar. Y segundo, porque toda salida alternativa dependería de un consenso que al debilitado gobierno del presidente Ernesto Samper le quedaría imposible de lograr. n n Colombia gasta en seguridad y defensa un 50 por ciento más que el promedio de América Latina n Cada vez está más extendida la idea de que la guerra no es un problema puramente militar El gasto en seguridad y defensa El gasto público en seguridad y defensa de Colombia pasó de 551.400 millones de pesos en 1990 a dos billones 909.900 millones de pesos en 1996. Esto es, tuvo un incremento promedio de 14 por ciento anual, en términos reales, y pasó de 2,11 a 3,27 por ciento del Producto Interno Bruto. De acuerdo con un documento oficial conocido por SEMANA, "si bien a mediados de la década de los 80 la dotación de las Fuerzas Armadas y de la Policía y el nivel de gasto parecían bajos frente a los niveles observados en países de similar grado de desarrollo, el elevado crecimiento de éstos en los últimos años y la tendencia mundial en dirección contraria han hecho que la situación actual se haya invertido: Colombia gasta en seguridad y defensa más que el promedio de los países latinoamericanos". El plan quinquenal para la fuerza pública 1992-1996 y la Ley 14 de 1992 reglamentaron el monto de recursos que debía destinar el gobierno nacional para la nivelación salarial del personal activo y retirado de la fuerza pública y para la compra de equipo militar y aumento del pie de fuerza, especialmente de la Policía. En cumplimiento de ese plan -que se ha ejecutado en 90 por ciento en materia de nivelación salarial y en 64 por ciento en compra de equipo-, todos los rubros relacionados con los gastos de seguridad y defensa han aumentado, no sólo en términos absolutos sino como porcentaje del Producto Interno Bruto (ver cuadro). El rubro que más ha crecido -duplicando su participación en el PIB- es el de transferencias, que ha subido a tasas superiores a 30 por ciento en los últimos cuatro años. Este crecimiento de las transferencias se debe fundamentalmente al hecho de que las Fuerzas Militares quedaron excluidas de la Ley 50 de 1991 y la Ley 100 de 1992 y a que la nivelación salarial se llevó a cabo sin que se modificara el régimen prestacional. Las asignaciones para las cajas de retiro pasaron de 84.000 millones de pesos en 1991 a 504.000 millones en 1996. Y las apropiaciones para cesantías pasaron de 15.500 millones en 1991 a 195.500 millones en 1996, con un crecimiento de 36 por ciento en términos reales. Fuentes militares consultadas por SEMANA aseguraron, sin embargo, que a pesar de que evidentemente el presupuesto de la Fuerzas Armadas ha crecido bastante en los últimos años, buena parte de ese aumento ha estado dedicado a la nivelación salarial, y las necesidades en otros rubros siguen siendo muy superiores a las asignaciones. Según dichas fuentes, los recursos de que dispone el Ejército Nacional, por ejemplo, solo cubren 45 por ciento de sus necesidades en materia de armamento, 32 por ciento en materia de comunicaciones y 48 por ciento en materia de transporte (ver cuadro). Las Fuerzas Militares sólo cuentan con 13 helicópteros de combate, de los cuales nunca hay más de seis disponibles porque los demás están en mantenimiento o en reparación. De los 10 aviones de transporte Hércules C-130 que tiene la Fuerza Aérea sólo son operables tres. El resto está parado por falta de presupuesto para mantenimiento. Todo eso reduce la capacidad de reacción y la movilidad del Ejército Nacional, según fuentes del Ministerio de Defensa. Y a pesar de que el número de soldados es muy inferior al requerido, según las mismas fuentes, las necesidades de intendencia apenas están cubiertas en 75 por ciento.La pregunta que se hacen los expertos es si lo que hay es un problema de asignación de recursos o de ineficiente utilización de los mismos, porque ningún otro sector de la economía colombiana ha tenido incrementos presupuestales tan grandes en los últimos años. Por ello dicen que bien valdría la pena un debate abierto al respecto.