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| 11/28/1994 12:00:00 AM

¡EMPAPELADOS!

Tras de 10 años de guerra jurídica y administrativa, el Estado colombiano parece incapaz de ganarle la guerra a la tramitomanía

LA CIFRA ES para aterrar a cualquiera: un colombiano emplea el equivalente a tres meses del año haciendo cola para que las entidades estatales le resuelvan un trámite. Esto quiere decir, en otras palabras, que la economía colombiana está perdiendo cada año cerca de 15.000 millones de pesos por concepto de horas no trabajadas y permisos concedidos a los empleados. Si el dato es escandaloso, más lo es que cada colombiano pasa dos meses de su vida montado en un bus en su tortuoso camino hacia una dependencia oficial para realizar interminables trámites.

Los ejemplos de ineficiencia estatal abundan: 15 días para certificado judicial; 10 meses para solicitud de servicio de energía eléctrica; un año para desenglobe de lotes, predios y urbanizaciones; dos años para conseguir una línea telefónica, 13 meses para licencia de funcionamiento de un negocio; cinco meses para nacionalizar mercancías importadas y hasta dos años para lograr la pensión de vejez (ver recuadros).

Para completar un panorama kafkiano, la mayoría de los permisos, licencias y requisitos previos que exigen las entidades estatales no tiene ningún sustento legal. Investigaciones hechas por la Consejería de la Modernización del Estado y la Cámara de Comercio de Bogotá, han demostrado que cerca del 80 por ciento de todos los trámites que exigen las entidades estatales al ciudadano han sido inventados por los propios funcionarios y carecen de cualquier validez jurídica. Detrás de esta práctica se esconde el propósito de complicar las diligencias al ciudadno, con un objetivo previsible.

"Muchos sobornos, dice Jorge Mario Eastman, consejero para la Modernización del Estado, resultan del hecho de que algunos funcionarios se inventan requisitos previos para justificar la llamada 'mordida', que no es otra cosa que la solicitud descarada de dinero al ciudadano para adelantar un trámite que el funcionario tiene la obligación de hacer gratuitamente. Ese es el caldo de la corrupción".

No se trata sólamente de mordidas a todas luces ilegales. La exigencia desbordada, aun legal, de requisitos, permisos y licencias, genera muchos trámites superfluos que producen un incremento en el costo de funcionamiento de la administración pública, contribuyen a hacer menos eficientes el manejo de la economía, afectan la imagen de la administración ante el ciudadano y, fundamentalmente, abren la puerta a conductas incorrectas por parte de funcionarios inescrupulosos.

Como dice el senador Juan Camilo Restrepo, quien propuso al Congreso una ley para acabar con la tramitomanía, "no es posible que en la mayor parte de las agencias del Estado estén demorando todo un día a un ciudadano para que apenas le acepten la solicitud para tramitar la expedición de un documento y que luego se demoren más de una semana y a veces hasta meses para que se pueda obtener el certificado. El contribuyente tiene derecho a un mejor trato".



CONTROLES INOPERANTES

Un análisis somero hecho por la Cámara de Comercio de Bogotá, demuestra que muchos de los controles que existen hoy en la economía son simplemente documentales y formales, y por tanto de escasa utilidad. Lo más sospechoso es que las áreas más difíciles de reformar y agilizar son precisamente aquellas de cuyo defectuoso funcionamiento puede derivarse una intermediación lucrativa.

Esto sucede, por ejemplo, con los sistemas de contratación administrativa; con el reconocimiento y pago de pensiones; con el otorgamiento de permisos de construcción y con la concesión de licencias para la prestación de determinados servicios. No es casual, entonces, que un reciente informe de la Procuraduría General de la Nación consigne que en esas áreas se están originando los mayores focos de corrupción en la actualidad. Entre 1991 y 1993, este organismo realizó 6.780 investigaciones contra funcionarios públicos acusados de pedir dinero a los ciudadanos para adelantar un trámite y consecuentemente enriquecerse ilícitamente.

Hasta ahora se ha ordenado que las entidades fijen en sitios visibles al público los requisitos únicos exigidos para cada actuación ante ellas. Esto incluye información sobre cuáles son los trámites, las exigencias, las oficinas que intervienen, la duración aproximada del procedimiento, los derechos del ciudadano en relación con el servicio en cuestión y la forma en que se pueden dirigir las quejas y reclamos. La directiva presidencial 7 de 1993 dispuso que esta información, presentada en forma de cartillas, debía estar disponible en forma gratuita y permanente y que podía ser entregada o enviada por correo a los ciudadanos interesados.

Sin embargo, todo ello se quedo sólo en un buen propósito. "Y si en gracia de discusión se hubiera realizado -agrega Restrepo-, el ciudadano hubiera tenido que acudir a más de un millar de dependencias públicas de todos los órdenes para que le entregaran dichas cartillas, con todo el costo que ello implica en tiempo y en desplazamiento".

Aunque los esfuerzos de las comisiones creadas para acabar con la tramitomanía han sido provechosos (ver recuadro) en la práctica el ciudadano común y corriente sigue expuesto a una maraña de trámites para poder llevar a cabo cualquier diligencia.
Como reconoció el entonces presidente César Gaviria, en su informe final sobre el balance del programa de racionalización y simplificación de trámites, "el intervencionismo generalizado, no transparente, y la casi total ausencia de mecanismos efectivos de control, dio lugar a la proliferación de ocasiones propicias a las practicas corruptas".


¿GUERRA PERDIDA?

La guerra contra el papeleo tiene ya cerca de 10 años y los objetivos han sido siempre los mismos: precisar los factores de ineficiencia estatal y formular propuestas de agilización para disminuír la tramitología. Comenzó durante la administración Turbay Ayala con el Comité para la Desburocratización y siguió luego con el Comité para la Racionalización de la gestion pública en el gobierno Betancur. El presidente Virgilio Barco y la empresa privada contribuyeron con la campaña Colombia Eficiente, que fue continuada por la Comisión Presidencial para la reforma de la administración pública, en los inicios del gobierno Gaviria. De esta surgió la idea de crear la Consejería para la Modernización del Estado, que tiene en estos momentos esa tarea casi imposible. Si bien estas comisiones, campañas y consejerías han hecho aportes valiosos para simplificar trámites y mejorar las relaciones entre el Estado y los particulares, el hecho es que, por una u otra razón, los resultados no han sido tan contundentes como se requería.

"Esa falta de continuidad y por tanto de eficiencia -sostiene el senador Restrepo- es una muestra de que el problema no es coyuntural sino estructural y que se requiere entonces una definición legal que exija una actuación permanente, contínua e indefinida en el tiempo para que se respeten los derechos y principios previstos en la Constitución. Esta demostrado que cuando todo programa de reducción de trámites o de desburocratización se suspende (porque cada uno de ellos corresponde al propósito exclusivo de cada gobierno) se reactivan las exigencias de trámites y de nuevo proliferan las normas o los caprichos de los funcionarios, que exigen licencias, requisitos o permisos que ni están previstos en la ley ni están autorizados por ésta".

Un ejemplo claro se da en la obtención de licencias para funcionamiento de negocios en Bogotá. Hasta noviembre de 1986, esa diligencia constituía una odisea para el usuario. Había que agotar 48 pasos generales y surtir entre tres y 11 requisitos particulares, de acuerdo con la actividad económica. La licencia se demoraba entre ocho y 12 meses y ocasionaba tales paradojas que cuando el usuario iba a reclamar por fin la licencia ya tenía que iniciar de nuevo los trámites para la renovación. El resultado directo de la ineficiencia, según los estimativos de la época, se reflejó en que un 60 por ciento de las establecimientos capitalinos funcionaba sin licencia. Tras esfuerzos del programa Colombia Eficiente se expidió el decreto 1932 de 1986, que redujo el tiempo entre uno y ocho días. Lo que resulta verdaderamente dramático es que ocho años después se ha regresado a la misma tramitomanía que se había erradicado.


NUEVAS HERRAMIENTAS

Si bien por el momento resulta casi una utopía eliminar la tramitomanía de las dependencias oficiales, ahora existen nuevas y mejores herramientas de las que puede hacer uso el ciudadano para defenderse de los atropellos de los funcionarios inescrupulosos. En efecto, la Constitución de 1991 consagró dos principios básicos para la relación Estado-Ciudadano: se trata de la presunción de buena fe que se atribuye a las actuaciones de los particulares frente a las autoridades públicas (artículo 83) y la prohibición a las autoridades de exigir permisos, licencias o requisitos adicionales a los establecidos en la reglamentación de un derecho o actividad (artículo 84).

"En aplicación a estas normas -dice Mario Suarez Melo, ex director de la Cámara de Comercio de Bogotá y propulsor del programa Colombia Eficiente-, hoy resulta inconstitucional la desconfianza hacia el ciudadano, que ha sido el punto de partida de la relación de la administración frente a los particulares, y la exigencia arbitraria de requisitos y permisos, que han configurado la tramitomanía".

Para todo ello es preciso incorporar estos dos nuevos instrumentos al repertorio de garantías que ahora tiene el ciudadano para evitar los excesos de la administración. Aparece claro que en la nueva Carta está erradicado el sistema jurídico formal, y el ciudadano tiene ahora la facultad de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para librarse de los trámites adicionales de la burocracia.

En tal sentido, y de conformidad con los numerales 5 y 6 del artículo 277 de la Constitución, el ciudadano puede pedir ante el Procurador General la sanción disciplinaria del funcionario público que exija requisitos no establecidos en la reglamentación general de un derecho o actividad, o ejercer la ya familiar acción de tutela cuando la conducta de la autoridad pública le desconozca su derecho fundamental a no cumplir con trámites o requisitos que no estén establecidos en las reglamentaciones generales o cuando sea tratado bajo la presunción de deshonestidad. Por otra parte, los artículos 84 y 333 de la Constitución, disponen que ningún funcionario público podrá exigir permisos, requisitos previos o licencias a los ciudadanos si dichos trámites no están previamente autorizados por la ley.


¿MISION IMPOSIBLE?

Por eso, muchos analistas y expertos sostienen que para acabar con la tramitomanía simplemente deben expedirse leyes que reglamenten el ejercicio de esos derechos consagrados en la Constitución. El proyecto de ley que cursa en el Congreso propuesto por Restrepo, busca no solo ese propósito sino, además, realizar un inventario de la totalidad de los trámites y requisitos que exige la administración al ciudadano para elaborar un banco de datos que permita definir 'con toda exactitud' cuáles trámites previstos por la ley deben mantenerse y cuáles deben eliminarse, ya sea porque no están previstos ni autorizados por la ley, o porque son repetidos e innecesarios. "Ningún requisito, permiso o licencia, dice Restrepo, podrá exigirse si él no está contenido en dicho inventario. Y además será causal de mala conducta, sancionable con destitución inmediata". La procuraduría General tendrá la obligación de verificar que lo dispuesto en la ley se cumpla; mientras, la administración pública deberá desmontar todos aquellos trámites que no tengan sustento legal.

De esta manera, mediante los mecanismos creados por la Constitución, podría cortarse de raíz, al menos desde el punto de vista legislativo, un problema que es un verdadero desangre no sólo para los colombianos sino para su administración pública. Sin embargo, los estudiosos señalan que la tramitomanía es un mal tan antiguo como la nacionalidad misma, ya que su origen puede rastrearse hasta la más remota colonia española. Por eso, muchos señalan que no será jamás suficiente con dictar nuevas normas que den lugar a nuevos métodos para sortearlas, si de por medio no está un cambio fundamental de la manera como los colombianos se relacionan con su Estado. Mientras la gente, funcionarios y usuarios no identifiquen a la administración como una extensión de sus propios intereses, ninguna ley podrá eliminar los malos tratos, la tramitomanía y su secuela fatal de sobornos, mordidas y corrupción.

PENSION DE VEJEZ
Tiempo promedio: Un año

Aunque el trámite de la pensión de vejez fue simplificado con la Ley 100 de 1993, aún se presentan demoras para la entrega de la mesada al usuario. Antes se les exigía a los futuros pensionados una serie de papeles y requisitos que no daban resultados sino después de tres años. La burocracia era una de las principales causas de esta enfermedad, endémica en la mayoría de las entidades gubernamentales.
Ahora sólo se requiere de la partida de bautismo para los nacidos antes de 1938. Quienes hayan nacido después de esa fecha, necesitan llevar el registro civil y una fotocopia del documento de identidad. En el Seguro Social muestra su número de afiliación. Las demoras se presentan cuando el ISS investiga la validez de la pensión ya que los archivos del Instituto no están sistematizados.
El tiempo estimado para obtener una respuesta oscila entre los dos y los seis meses.


SOLICITUD SERVICIO DE ENERGIA
Tiempo promedio: 10 meses

Primero se necesita solicitar un estudio preliminar. Para ello tiene que presentarse personalmente el propietario con la autorización autenticada. El dueño del predio deberá llevar además la distribución eléctrica de las instalaciones, el plano de localización del predio, el contador y los transformadores (escala 1:500). Este estudio preliminar lo debe realiar un ingeniero o técnico electricista con tarjeta profesional del Ministerio de Minas. También hay que obtener la licencia de construcción y la escritura del lote. Desde que se conoce la información de este trámite hasta que se conecta la energía puede transcurrir un lapso de seis meses como mínimo. Lo más difícil es que el ingeniero vaya a hacer el estudio preliminar.



DESENGLOBE DE LOTES
Tiempo promedio: un año

Es uno de los trámites más dispendiosos y lentos que se conozcan y debe gestionarse ante el Catastro Dustrital. En primer lugar se deben tener las escrituras públicas registrasdas del predio o lote. Luego se adjunta el certificado de libertad del predio matriz. En tercer lugar se debe presentar el plano de localización de los predios rurales, del lote o copia heliográfica del plano urbanístico con su correspondiente nomenclatura.
Este trámite, necesario para transpasar un inmueble, equivale a todo un mes de papeleo, luego cuatro meses más esperando el desenglobe, sin contar con el pago del impuesto predial, que puede demorar cinco meses como mínimo y eso en casos excepcionales. El tiempo promedio es de ocho a 10 meses. Hay grandes obstáculos que contribuyen a que se presente esta situación: 1. No hay personas que orienten correctamente al usuario. 2. Hay una serie de diligencias que hay que llevar a cabo en otras entidades como la Beneficencia.



CERTIFICADO JUDICIAL
Tiempo promedio: 15 días

La diligencia del certificado judicial se hace de acuerdo con el último número que tenga la cédula de ciudadanía. Los lunes atienden cédulas terminadas en 1 y 2. Los martes 3, y 4. Los miércoles 5 y 6. Los jueves 7 y 8 y los viernes 9 y 0. Se necesitan dos fotos de 3x3 en color, fotocopia autenticada de la cédula y pagar un importe al Banco del Estado. Sin embargo, el DAS adelanta un proyecto bien sea para simplificar el trámite o abolirlo.



SOLICITUD DE LINEA TELEFONICA
Tiempo promedio: dos años

Para solicitar el tendido de línea telefónica no se necesitan muchos papeleos. Simplemente se da el número de la cédula del dueño del predio, la dirección del mismo y la escritura. Luego hay que esperar que la Empresa de Teléfonos conceda el número. Después de concedido los técnicos deberán ir a instalar la línea, pero para ello acumnulan trabajo en dicho sector para poder ir y hacer varios arreglos de una vez. Todo este proceso, sin embargo, dura meses.



LAS GUERRAS CONTRA LA TRAMITOMANIA

Aunque las distintas comisiones creadas a lo largo de 10 años para acabar con la tramitología no han erradicado este mal, sí han logrado la implementación de programas de eficiencia, de mejoras en la atención al ciudadano y de desburocratización en distintas entidades.
El Comité de Desburocratización (1981-1982) logró seis realizaciones concretas, entre ellas la devolución de excesos por retención en la fuente (se redujeron 22 pasos y de dos años a sólo 30 días); se eliminó la autenticaciónde documentos oficiales, se simplificaron los requisitos para exámenes de admisión en universidades, etc. Otros 12 disgnósticos quedaron a nivel de propuestas, en unos casos por no haber logrado acogida dentro del propio gobierno, y en otros, por carencia de tiempo para su presentación.
El Comité para la Racionalización de la Gestión Pública (1985) logró seis realizaciones, entre ellas la obtención de mecanismos más expeditos para el ingreso y salida de mercancías en el Fondo Rotatorio de Aduanas y expedición pronta de cédulas de extranjería y, por otra parte, entregó ocho proyectos para acabar con la tramitomanía en el pago de incapacidades en el Seguro Social y la liquidación y el pago de nómina a los funcionarios de la rama jurisdiccional.
Colombia Eficiente (1986) ha sido tal vez la mejor experiencia de las llevadas a cabo y fue el primer esfuerzo que contó con la participación de los sectores público y privado. A pesar de su corta duración, apenas un año de labores, la comisión logró 100 realizaciones concretas y dejó un banco de proyectos que incluye un diagnóstico sobre 855 casos de ineficiencia en entidades estatales. Las propuestas presentadas por este comité permitieron, por ejemplo, que 700.000 personas dejaran de declarar renta, lo que descongestionó la administración de impuestos; simplificación del 90 por ciento de las normas internas de la Caja Agraria; pase de conducir en 15 minutos.
Después del retiro del sector privado de Colombia Eficiente, el presidente Virgilio Barco creó la llamada Comisión para la Reforma de la Administración Pública (1989). Esta sugirió seis grandes propuestas de políticas de mejoramiento de la administración pública.
Sin embargo, de todas las comisiones creadas, la que se materializó en la Consejería Presidencial para la Modernización del Estado (1991) ha sido la única que continúa funcionando. Esta Consejería preparó el proyecto de reforma constitucional que presentó el gobierno de César Gaviria en materia de administración pública y descentralización y de ordenamiento territorial. Hasta el momento, esta dependencia ha recibido informes sobre unas 990 acciones de supresión, mejoramiento o concentración de trámites de empresas estatales. En 198 de ellos se eliminaron los requisitos inocuos; en 307 se redujeron etapas administrativas y en otros 307 se sistematizaron los procesos.
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