“Esta ley es más ambiciosa que la de López Pumarejo”

Si la restitución de tierras ha sido para el gobierno un desafío monumental, la verdadera tarea en materia agraria apenas comenzará en poco tiempo, cuando el gobierno presente el proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural que le tenderá los rieles a la locomotora del agro. El ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, lo dice sin titubeos: "esta ley es tan o más importante que la Ley 200 de 1936", es decir, la que estuvo en el corazón modernizante de la Revolución en Marcha de López Pumarejo. Y, por lo menos en términos de desarrollo, es más ambiciosa que la Ley de Reforma Agraria de Carlos Lleras.
Después de varios borradores fallidos y de un largo proceso de consulta con indígenas y comunidades afro, que todavía no ha concluido, el proyecto, de 316 artículos, acogió muchos puntos sugeridos por expertos independientes. Y si se convierte en realidad, le daría al campo el protagonismo y la modernización que tanto le urgen, aunque su gran debilidad es que no resolverá, tal y como está planteado, el problema de la concentración en la tenencia de la tierra. El proyecto es ambicioso y significa un avance histórico pero, como todo proyecto que quiere modificar el statu quo, tiene medidas y propuestas muy controvertidas que serán el corazón del debate.

Lo bueno

El proyecto tiene muchas virtudes. La primera es que por primera vez un proyecto de ley mira el mundo rural de manera integral y no solo desde el punto de vista agrario. Las variables ambientales, culturales y de otras actividades productivas como el turismo, la minería o el transporte han sido consideradas dentro de un enfoque territorial. Es decir que se reconoce, por primera vez, que una cosa es el desarrollo, por ejemplo, en la Altillanura o en La Guajira, y otra, en la zona cafetera. El desarrollo se articulará por medio de programas con alta participación de las organizaciones campesinas, los gremios, los expertos y, por supuesto, el Estado en todos sus niveles. Todo ello con la idea de corregir lo que el ministro Restrepo llama "la escopeta de regadera", que es lo que se ha hecho en los últimos años, y es repartir recursos por todas partes y ejecutar cientos de proyectos que no tienen ninguna convergencia. La nueva ley busca focalizarse en las zonas de mayor pobreza y con acciones de largo plazo.

Como segunda virtud, hay un capítulo dedicado, por primera vez, a la construcción de capital humano que se basa en proveer bienes públicos para las zonas rurales, que es donde se concentra la mayor pobreza del país, y con las que el Estado tiene una deuda histórica. Quizá el aspecto que más le preocupa al gobierno son los distritos de riego, pues desde hace 30 años no se construye ninguno en el país y los 300 que existen apenas están siendo usados en 25.000 hectáreas, cuando deberían hacerlo en 250.000.

El otro gran esfuerzo en materia de bienes públicos será sacar de la pobreza extrema a las regiones al llevar hasta allí las políticas sociales que ya existen. Un ejemplo es la vivienda. De todo el apoyo que brinda el gobierno para vivienda de interés social, el 95 por ciento se queda actualmente en las ciudades, a pesar de que el sector rural tiene el 40 por ciento de déficit global del país en esa materia. La Ley corregiría esto y le daría una participación equitativa. Otro ejemplo es el de la asistencia técnica, ya que hoy el 55 por ciento de los pequeños productores carecen de ella. En este campo, la Ley se propone una cobertura universal para 2018. Así mismo, se reforzarán temas como las microfinanzas y los proyectos para la generación de ingresos, tanto para el sector agropecuario como para la pesca, que ha sido una actividad desatendida en los últimos años.

También puede resultar revolucionario el enfoque diferencial de género, pues se focalizarán políticas para que las mujeres del campo sean más productivas. Según la FAO, si se corrigiera la discriminación contra las mujeres en el mundo rural, la producción de alimentos aumentaría el 12 por ciento en el mundo.

Otra gran virtud que tiene el proyecto de ley es que lanza una ofensiva para la formalización de títulos, ya que la informalidad actualmente se calcula en 18 por ciento, y la recuperación de baldíos por parte del Estado, que han sido robados o invadidos. El superintendente de Notariado y Registro, Jorge Enrique Vélez, dice que no existe una cifra ni siquiera aproximada sobre cuánta tierra le ha sido despojada al Estado, pero que el cálculo de 3 millones de hectáreas que han hecho algunos expertos es muy conservador. La otra gran herramienta que fortalece la Ley es la expropiación y la extinción de dominio por vía administrativa de predios improductivos, es decir, que no estén cumpliendo ninguna función social ni ecológica, ni explotada de manera estable. La novedad es que en estos procesos se invirtió la carga de la prueba y es el propietario, y no el Estado, el que debe demostrar en qué condiciones está el predio.

Además, esta expropiación se hará por primera vez basada en el avalúo catastral y no en el valor comercial del predio. Esto obligará a los grandes rentistas de la tierra a ponerla a producir o a activar un mercado de tierras en términos reales y no sobrevaloradas, como ocurre en muchas partes. Hoy el avalúo catastral de las tierras es en promedio el 40 por ciento del valor comercial de las mismas. Con medidas como esta, se activaría el mercado de tierras en el país, que hoy es muy precario.

A mitad de camino

A pesar de que la expropiación es una herramienta contra la improductividad de la tierra, el proyecto de ley no es claro en cómo se logrará mayor equidad, muy a pesar de que los estudios recientes, como el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, señalan con preocupación que el índice Gini del país es uno de los más altos del mundo. Es decir, esta no es una ley de reforma agraria.

Algunos sectores empresariales y expertos tampoco ven con buenos ojos que el gobierno entre en una campaña de titulación de baldíos, pues consideran que podrían observarse otros modelos donde el Estado es dueño de la tierra pero otorga derechos de explotación de la misma. Ese es el modelo con el que Singapur logró acabar con el rentismo, por ejemplo. El proyecto, sin embargo, contempla las dos figuras.

Uno de los temas más espinosos del proyecto es el de los subsidios. Aunque la Ley descarta entregar estos apoyos directos a los grandes propietarios y productores para darlos, preferencialmente, a pequeños y medianos, eso no convence a algunos expertos. El exviceministro de Agricultura Santiago Perry asegura que los subsidios tuvieron sentido en el pasado, pero no ahora que los precios internacionales están muy altos y se prevé que se mantengan así por un ciclo largo.

También hay preocupación en el sentido de que el nuevo proyecto no reformule a fondo la institucionalidad del sector rural, que, en palabras del propio ministro, "es como si le hubieran puesto una bomba atómica". Institutos como los de pesca y agua han desaparecido, las crisis de otros, como Incoder, ha sido tan profunda que no se ha logrado resolver, y en otros campos se necesitan nuevas instituciones de ciencia y tecnología. El problema es que en un país tan descentralizado, y con las dificultades que hay en muchas alcaldías y gobernaciones, no se sabe si los gobiernos locales tengan la capacidad para asumir el reto que se les viene encima con esta Ley.

Un escenario probable es que haya una buena Ley, sin instituciones para ponerla a andar y sin blindarse contra la captura política.

Lo que levantará polvareda

Desde ya se anticipan dos temas como los más espinosos en el debate de esta Ley: el derecho real de superficie y la extranjerización.

Esta última es un tema candente. Si bien el proyecto es enfático en que los extranjeros no recibirán tierras del Estado, para muchos observadores la Ley debía establecer límites a lo que pueden comprar estos, especialmente los gobiernos de otros países. Se sabe que los chinos, por ejemplo, están buscando tierras alrededor del mundo para sembrar comida y garantizar la seguridad alimentaria de sus habitantes. Este proyecto establece un comité para que decida caso por caso.

La Ley crea una nueva figura: el derecho real de superficie. Si hasta ahora las personas tenían un título sobre la tierra, ahora podrán tener otro sobre lo que hay sembrado en ella como un bien aparte, que incluso puede ser de otro dueño, y que se puede comprar y vender cuando se quiera. Esta es una figura comercial muy importante que activa la inversión, ya que alguien que tiene capital no necesariamente debe comprar tierra para hacer una inversión en el campo. Puede comprar, por ejemplo, un sembrado forestal y ese es su bien. El problema es que para que este mercado funcione sin distorsiones se requiere una claridad meridiana sobre la propiedad y los títulos y eso es lo que el país no tiene. Por eso en esta figura expertos como Luis Jorge Garay consideran que se pueden colar los despojadores y testaferros alegando que ellos entregan la tierra, pero no lo que ellos han sembrado sobre ella, que suele ser incluso más valioso que la tierra misma.