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| 12/27/1993 12:00:00 AM

¿HABRA FUTURO?

El PNR, que estuvo la semana pasada en el centro del debate sobre la ley de Orden Público, cumple con 10 años.Análisis.

ES SIN DUDA, EL PROGRAMA DE INVERSION social más importante en la historia del país. Desde su creación, en 1983, ha realizado más de 20.000 proyectos por un valor superior a un billón 300 mil millones de pesos. Se trata del Plan Nacional de Rehabilitación,que este año cumple su primera década de existencia. Su sigla, PNR, se ha vuelto tan popular, que en algunas regiones es incluso más conocida que el propio nombre del Presidente de la República.
Desde la época en que nació el Plan -durante la administración de Belisario Betancur- hasta hoy, es mucho lo que ha cambiado. Por esos años el PNR surgió como un refuerzo de los procesos de paz que el Presidente adelantaba con los grupos guerrilleros. Su acción se centró exclusivamente en los municipios que se veían afectados por la lucha armada. De hecho, su labor alcanzó bastante importancia en regiones como Urabá y el Magdalena Medio.
Durante el período de Virgilio Barco la función del PNR fue otra: el énfasis no se puso en los sectores de presencia guerrillera sino en los afectados por la pobreza absoluta. Alcanzo a cubrir 250 municipios del país en los que comenzó a promover los Consejos de Rehabilitación, las Veedurías Populares y la participación comunitaria.
Definitivamente en esos años fue cuando el Plan alcanzó más fuerza a nivel nacional. Su participación en la desmovilización de grupos guerrilleros, como el PRT, el Quintin Lame y el M-19, y su labor en el control de los continuos paros y marchas campesinas que se venían presentando, convirtieron al PNR en el programa estrella de Barco.
Con sus banderas de democracia participativa, el Plan fue ganando fama de insurgente. Y, sobre todo, de antipolítico. "El presidente Barco -recuerda Carlos Ossa- fue claro en su decisión de no mezclar a la clase política con el PNR. Nunca permitió que a los delegados regionales los nombraran los caciques políticos". En efecto, el Plan Nacional de Rehabilitación se encargó de acabar con el monopolio del que gozaba la clase política en la mediación de la comunidad con el Estado. Le demostró a la gente cómo la plata si podía llegar a sus municipios sin que tuviera que intermediar ningún político.
Fue entonces cuando se vio como un programa contestatario. Pero mientras la mayor parte del país lo veía con eso ojos la guerrilla lo catalogaba de contrainsurgente. Y es que con su accción directa sobre las regiones olvidadas y con la ejecución de obras publicación Nacional de Rehabilitación les quitó el discurso a los grupos guerrilleros y redujo mucho sus terrenos.
TIEMPO DE CRISIS
Con ese prestigio el PNR entró en la era de Gaviria. El primer análisis que se realizó fue que, a pesar de haber hecho una buena labor durante los años anteriores, los fenómenos contra los que había luchado seguían existiendo: la violencia guerrillera y la pobreza absoluta. Por tanto, decidieron mantener el Plan en marcha y aumentar su cobertura. Actualmente el PNR cubre 450 municipios. Es decir, el 25 por ciento de la población (ver cuadro).
Pero las cosas no duraron mucho tiempo en su sitio. Con la promulgación de la nueva Constitución en 1991, el PNR comenzó a verse en problemas. Sus banderas tradicionales -la participación, el pluralismo, la descentralización, entre otras quedaron establecidas por mandato en la Carta Política y dejaron de ser exclusividad del Plan. El discurso insurgente que manejaba se volvió oficial y lo que defendía como novedoso se convirtió en una obligación. En síntesis, dejó de ser famoso programa que ofrecía un modelo alternativo de sociedad y fue perdiendo cada vez más protagonismo.
Y, como es obvio, surgieron las críticas: "El PNR es hoy el elefante blanco del Gobierno"; "El presidente Gaviria lo sacó de sus prioridades"; "El Plan se entregó a la clase política". Y, en efecto, lo que antes se hubiera considerado imposible, está sucedido ahora: la clase política forma parte del PNR. Para su director, Alejandro Linares, esto tiene una explicación: "Sería absurdo desconocer a autoridades hoy elegidas popularmente. No hay que ignorar a la clase política sino incluirla en los proyectos y realizar un trabajo coordinado". Pese a esto, a nivel general no se recibió de muy buen agrado que el PNR consultara, por ejemplo, el nombramiento de sus delegados con los jefes políticos regionales.
TRABAS PRESUPUESTALES
Además de esto, el Plan comenzó a tener problemas en la ejecución del presupuesto. La perseguidera de auxilios que se generó con la nueva Constitución llevó a muchos -entre ellos al Veedor, Jorge García- a afirmar que los millones de pesos que destinaba la Presidencia al PNR pertenecían a esa categoría. De tal forma que mucho dinero quedó congelado por un buen tiempo. "Este país se contradice a veces -dice Hector Riveros, consejero presidencial y ex director del PNR. Si el presidente invierte en las regiones, entonces dicen que está girando auxilios. Pero si no lo hace, se le critica porque tiene abandonando al país".
Sin embargo, lo líos en la ejecución del presupuesto no surgieron sólo por esto. Un reciente estudio realizado por la Contraloría General de la República, en el que se analiza la gestión del PNR, señala que los retrasos en el giro de dinero a los municipios, los trámites administrativos y el excesivo centralismo han provocado que hoy no se esté llevando a cabo ni el 50 por ciento de inversión que se realizaba hace cinco años. Muchos aseguran que al PNR también le ha faltado apoyo del Departamento Nacional de Planeación. Según Héctor Riveros, "Planeación no valoró el componente político del PNR. No todas las cosas son mensurables, y allá se fijaron sólo en el carácter técnico del programa".
"El flujo de los recursos del PNR depende de las buenas relaciones que se tengan con Planeación y el Ministerio de Hacienda -dice Eduardo Wills, ex director del PNR. En la pasada administración las cosas estaban bien. Pero parece que ahora Planeación tiene otra visión del desarrollo. Los trámites son complicados y la plata no llega". Según Fernando Gaitán, de Planeación, la realidad es otra: "No se puede culpar de los retrasos a una sola entidad. La ineficiencia es algo que se tiene que compartir entre todos".
Las críticas también tocaron a los directores del Plan. Se dijo, por ejemplo, que César García -actual candidato al Senado y director del PNR desde principios de 1991 hasta mediados de 1992- politizó el programa y aprovechó su paso por allí para asegurar su carrera pública. García afirma que "sí, policité el PNR. Esa era mi intención. Pero no lo hice para mi propio beneficio sino a favor del presidente Gaviria". Otros no piensan así. Y aseguran que García distribuyó el presupuesto del Plan haciendo énfasis exagerado en determinadas regiones del país. Además, su administración ha sido cuestionada por no haber asimilado a tiempo los vientos de cambio que venían con la Constitución de 1991. "El PNR tenía que haberse adecuado al nuevo país -agrega Riveros. No aprovechar ese momento fue su gran equivocación. Podía haberse abanderado de la puesta en marcha de la nueva Constitución., pero esto ya es una idea muy tardía".

VIENEN LOS CAMBIOS
Pero al otro lado de la balanza, al otro lado de todas las críticas y los debates, está el prestigio del PNR. No hay duda de que se trata del programa más querido y reconocido por los colombianos. Esto lo confirma una encuesta realizada por la Contraloría General de la República en la que se concluye que el 84 por ciento de los encuestados conoce el PNR y el 72 por ciento de ellas consideran que su labor ha sido buena (Ver encuesta).
Incluso en un sondeo que realizó SEMANA entre algunos de los gobernadores, también se encontraron opiniones a favor del Plan. El gobernador del Huila, Luis Enrique Ortiz, dice que "la presencia del PNR es muy efectiva en la región. Ha generado un gran sentido de compromiso comunitario". Jorge Duarte, gobernador de Santander, afirma que "el PNR ha realizado un trabajo muy importante en la región. Es bueno que continúe. Pero ojalá no sigan cambiando con tanta frecuencia a los directores porque eso perjudica la uniformidad de las políticas ".
La capacidad de convocatoria del PNR no la tiene otro programa presidencial. Pocos logran reunir en una tarde a 1.000 líderes campesinos en una región aislada del país. El PNR goza de credibilidad y respeto entre la gente. Y aunque muchos digan que se ha convertido en un mito, lo cierto es que sus tres letras son bien recibidas en muchas regiones. Esto se comprueba en el hecho de que ningún municipio quiere salirse del plan. lncluso hace algunos años se presentó un paro cívico en el Huila porque se tenía pensado retirar a 10 de sus municipios en los que se consideraba que ya se había cumplido el objetivo. Obviamente no fue posible hacerlo. Como tampoco fue posible obedecer al documento Conpes de 1991, que aconsejaba a la dirección del PNR reducir la cobertura del plan a nivel nacional. "Esto no se debe a que los municipios quieran recibir más plata, sino a que busca sentirse parte del país", dice Linares.
Aunque tiene reconocimiento nacional, la verdad es que el PNR necesita cambios urgentes. "Este Gobierno no sabe qué hacer con el -agrega Ossa-. Como cambió la estrategia de paz por por una de seguridad, dejó al PNR sin nada que hacer". Una opinión similar tiene Eduardo Wills: El PNR cuenta con elementos que no coinciden con lo que quiere hacer este Gobierno, que ha dejado atrás la política social.
Por eso el Plan ha tenido una evolución negativo". Pese a estos criterios, la actual administración parece estar interesada en reconquistar la importancia del programa. El presidente Gaviria, durante un discurso realizado ante los delegados de los consejos de rehabilitación en octubre pasado, afirmo que "la intermediación que hace el PNR entre el Estado y los ciudadanos sigue siendo fundamental en esta sociedad.
Pero ojalá cada vez sea menos necesaria. Y lo digo porque el país se está moviendo en el sentido de la de descentralización y de darle poder a las autoridades locales". Obviamente, con esta nueva realidad, los planes de acción del Plan tienen que ser otros.
Los objetivos políticos seguirán siendo los mismos. El Gobierno tiene pensado fortalecer al PNR, seguirlo manteniendo como parte integral de la política de paz y convertirlo en el eje de la reinserción política de los grupos desmovilizados. Sin embargo, su labor de ejecutor sí tendrá que verse disminuida. Sus funciones serán más de coordinación, apoyo y asesoría que de acción directa en los municipios. Obviamente, los 270 mil millones de pesos de presupuesto que tendrá el año próximo seguirán invirtiéndose en las regiones. Se tiene proyectado llevar 900 millones de pesos al sur de Bolivar y 280 millones al Cauca para promover programas de sustitución de cultivos. Las obras de infraestructura seguirán siendo el eje de la inversión (ver cuadro).
Los cambios en el PNR tienen que comenzar a verse pronto. Muchos se atreven incluso a proponer que el Plan llegue a las ciudades. La experiencia de la Consejería para Medellín ha demostrado que planes de esta naturaleza -que promueven la participación comunitaria- también funcionan a nivel urbano. En Bogotá podría no sobrar un proyecto como estos que lograra solucionar la grave situación de Ciudad Bolivar que a raíz del pasado paro cívico demostró que se ha convertido en una verdadera bomba de tiempo. A otros, sin embargo, les parece que ya es demasiado tarde para pensar en reestructurar el plan . "Tiene que ser un programa transitorio -dice el politólogo Francisco Leal Buitrago.En la medida en que se cumplan sus objetivos el PNR debe acabarse".
La pregunta que surge es cuándo debe ponerse fin al programa. "Soy partidario de que el Plan Nacional de Rehahilitación desaparezca -dice Alejandro Linares. Lo ideal es que la sociedad se apropie de la Constitución y no lo necesite más. Pero por ahorá seguirá existiendo, pues la gente todavía requiere su presencia". Sin duda, el PNR pasó a formar parte de la historia de los colombianos. Y es que el hecho de que un plan presidencial -que nació con un objetivo específico y caracter temporal- haya continuado por una década con el apoyo del país, indica que ha dejado de ser un programa de gobierno para convertirse en un programa de Estado.
Con el prestigio que goza el Plan Nacional de Rehabilitación, tal parece que va a ser muy difícil decirle adiós. Y menos cuando su contribución en la búsqueda de la paz quedó tan claramente comprobada la semana pasada cuando, en la discusión que se hizo en el Congreso sobre la Ley de Orden Público se llegó a proponer que el Gobierno destinara hasta el 10 por ciento de sus ingresos para su funcionamiento.
OPINAN SUS DIRECTORES
CARLOS OSSA ESCOBAR
El PNR se convirtió en la 'papa caliente' del Presidente. No sabe qué hacer con él. Cambió la estrategia de paz por una de seguridad y lo dejó sin nada que hacer".
RAFAEL PARDO PUEDA
" El Plan Nacional de Rehabilitación les devolvió a los campesinos colombianos la fé en el Estado y en la participación comunitaria".
EDUARDO DIAZ
" El problema del PNR es que ha sido manejado por burócratas y no por servidores públicos que se sientan comprometidos con el país".
EDUARDO WILLIS
"El PNR tienen elementos que no coinciden con este Gobierno,que ha dejado atrás la política social. Por eso creo que ha tenido una evolución negativa".
CESAR GARCIA
"Cuando dicen que yo politicé el PNR, tienen razón. Ese era mi propósito. Pero no lo hice para beneficio propio sino a favor del Presidente. Actualmente el PNR ha perdido espacio. Pero si se mira hacia atrás, ha sido un buen proyecto".
HECTOR RIVEROS
"El balance de los 10 años del PNR es positivo.Sin duda es el programa más querido por la gente. Quizás su gran equivocación fue no haberse adecuado a tiempo a los cambios que produjo en el país la nueva Contitución".
ALEJANDRO LINARES
"Soy partidario del que el PNR desaparezca. La pregunta que hay que hacerse es cuándo. Por ahora, es claro que el país lo sigue necesitando. Y todavía hay muchos proyectos por sacar adelante".
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