Publicado: 09/02/2013

El reto de Pardo

El reto de Pardo

El ministro del Trabajo se enfrentará a un gran desafío político: sacar la reforma pensional en el Congreso. ¿Lo logrará?

El gobierno Santos se la jugará este año en el Congreso con otro proyecto económico de gran calado. Se trata de la reforma pensional, un tema que toca las fibras más sensibles de todos los trabajadores, jóvenes y viejos –en todos los estratos– y que inquieta por parejo tanto a los pensionados como a los que no han llegado a la edad de retiro.

El asunto es tan delicado que el exministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry solía decir que cuando se presenta un proyecto de esta naturaleza no puede haber nada más en la agenda. “Es una palabra, que tiene el efecto de los gases, ocupa todos los espacios”. Es una iniciativa a la que todos quieren meterle la mano. 

Por ese motivo, abrir la discusión sobre las pensiones, cuando ya el capital político del gobierno sufre un desgaste considerable, es una decisión osada del ministro de Trabajo, Rafael Pardo, quien tendrá que medírsele a un Congreso en campaña parlamentaria y presidencial que ya se dio la pela de aprobarle al Ejecutivo una reforma tributaria que, a muchos, no les dejó un buen sabor.

Algunos piensan que dados este ambiente político y la dificultad de pasar una reforma que verdaderamente valga la pena, es mejor esperar. Pero la verdad es que Pardo no está pensando para nada en algo simple. Por el contrario, está dispuesto a impulsar una reforma que contiene cambios sustanciales.

La propuesta que ha venido preparando el ministro busca resolver las fallas del sistema pensional colombiano: baja cobertura, alta inequidad y problemas de sostenibilidad.

Pardo la ha denominado “nuevo modelo de protección para la vejez”, pues tiene el propósito de que todos los colombianos cuenten con un ingreso al llegar a la edad de jubilación o retiro, bien sea mediante una pensión, o un apoyo del Estado. 

Por ello aumentar la cobertura es el principal reto de este proyecto, pues la fotografía de hoy es dramática. Entre los dos regímenes (prima media RPM y el de ahorro individual RAIS) hay 17 millones de afiliados, de los cuales solo 7,7 millones son cotizantes activos (es decir han cotizado al menos una vez en el último semestre). De estos, únicamente 2 millones alcanzarán a pensionarse.

Dados el alto desempleo y la informalidad del mercado laboral colombiano, la mayoría de los afiliados al sistema no alcanzará a cumplir los requisitos de tiempo (semanas cotizadas) y montos para acceder a una pensión mínima. Se estima que casi el 60 por ciento de las solicitudes de pensión no llena los requisitos.

Si bien a las personas que no logran completar la pensión se les devuelve el dinero ahorrado –en los fondos privados con los rendimientos incluidos y en Colpensiones actualizado por la inflación– esto no es lo deseable. El problema se puede volver una bola de nieve, pues cada vez habrá más gente desprotegida durante la vejez, lo que impone grandes retos sociales y económicos para el Estado. 

De la mano de la baja cobertura va la inequidad del sistema. Esto se presenta concretamente en el régimen de prima media. Todas las pensiones que otorga Colpensiones llevan implícito un subsidio del Estado, que va del 15 al 25 por ciento. Lo más insólito es que las personas con mayores ingresos son las que reciben subsidios más altos. Además, trabajadores con igualdad de condiciones tienen una pensión mayor en el RPM que administra Colpensiones que en el RAIS a cargo de los fondos privados.

Según cálculos del Ministerio de Trabajo, el 20 por ciento de la población más pobre del país recibe el 0,1 por ciento de los subsidios de pensiones; mientras que el 20 por ciento de los más ricos, recibe el 86,3 por ciento.

Aunque la reforma constitucional de 2005 estableció que nadie se pensiona en Colombia con más de 25 salarios mínimos y eliminó los regímenes especiales, dicha reforma se ha tropezado con generosos beneficios. Algunos de ellos hoy son precisamente objeto de discusión en la Corte Constitucional. 

Todos los colombianos terminan pagando esa inequidad por la vía de los impuestos. En 2012 se debieron destinar 24,2 billones de pesos del presupuesto de la Nación para pagar pensiones, lo que equivale al 3,7 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).

Aunque en materia fiscal todavía no se ha llegado a los alarmantes niveles de los países de Europa, el aumento en la expectativa de vida y la disminución en la tasas de natalidad han encendido las alarmas en Colombia sobre la sostenibilidad financiera del sistema pensional. El lío se concentra en el régimen de prima media. El cambio en la pirámide poblacional del país ha agravado la situación. En 1980 por cada pensionado había 30 contribuyentes; en 1999 la proporción bajó a uno por cada 13 y en la actualidad por cada uno hay dos.

En el fondo, hoy el sistema es sostenible en Colombia porque son muy pocos los que se pensionan. En otras palabras, aunque suena irónico, acá no estallará la bomba pensional porque sencillamente la gente no se pensionará.

Las claves de la reforma

La propuesta de Pardo para tratar de corregir las anteriores fallas tiene más de una sorpresa. Para empezar, no propondrá aumentar semanas, edad o cotización ni bajar tasa de reemplazo. El ministro considera que incrementar alguno de estos parámetros haría que menos personas lograran cumplir los requisitos para pensionarse y por tanto es ahondar el problema de la cobertura. 

Contrario a lo que muchos piensan, Pardo tampoco cree que un cambio de parámetros ayude a aminorar significativamente el impacto fiscal o pasivo pensional que hoy se estima en 116,2 por ciento del PIB (aunque algunos analistas lo ubican cerca a 140 por ciento). No ha considerado la opción de marchitar el régimen de prima media, es decir a Colpensiones. Aunque esto podría mejorar la equidad al no haber más subsidios, no tendría un impacto en la cobertura que hoy constituye el mayor problema.

El gobierno propondrá tener un solo sistema general de pensiones. Esto implica equiparar las condiciones de pensión que tienen los dos regímenes actuales (RPM y RAIS). Para lograrlo, se eliminarían los privilegios –subsidios– que otorga el RPM y por ende se acabaría la competencia desigual que existe entre los dos sistemas.

La fórmula que el gobierno planteará es compleja. La idea es que la cotización hasta un salario mínimo sea administrada bajo el modelo de prima media y los aportes por encima del mínimo irían al sistema de ahorro individual. Así, todos los trabajadores recibirían el mismo subsidio del Estado en lo que tiene que ver con la porción del mínimo, pero el resto del capital ahorrado se comportaría como las cuentas individuales para formar la pensión. En principio el gobierno considera que los aportes al RPM se harían a través de Colpensiones. 

Según el nuevo modelo, al final de la vida laboral la persona tendría dos especies de subcuentas: la del mínimo que llevaría implícito el subsidio del Estado y la del ahorro individual. La idea es que este mismo esquema funcione en el caso de los afiliados a Colpensiones. En cierta manera, la entidad adoptaría el esquema del RAIS en lo que hace referencia a las cotizaciones por encima de un mínimo.

Este modelo denominado de escalones sería más equitativo. Una persona que hoy se gane 6 millones de pesos, cuando termina su vida laboral se pensionaría –en el actual sistema de RPM– con alrededor de 3 millones (por el subsidio del Estado), mientras que si estuviera en el RAIS recibiría un millón. Con el sistema propuesto –que solo deja el subsidio para el primer salario mínimo– la pensión de este mismo ciudadano sería de 1.600.000 pesos, aproximadamente.

Frente a la implementación del nuevo modelo, el gobierno ha considerado la opción de que cobije a todos, excepto a los que les falten menos de diez años para pensionarse. 

Ahora bien, el sistema incluye fortalecer dos programas. Colombia Mayor que cobija a los adultos mayores del Sisben 1 y 2 quienes reciben un subsidio entre 40.000 y 75.000 pesos a través del Fondo de Solidaridad Pensional. Y los BEPS –Beneficios Económicos Periódicos– mecanismo de cuentas individuales de ahorro que cuentan con un 20 por ciento de subsidio sobre el ahorro. Entre ambos se ampliará la cobertura a más de 7 millones de trabajadores que hoy no cuentan con protección para la vejez, porque son informales o porque no cumplen los requisitos de pensión. 

Con esta novedosa propuesta pensional, el gobierno se la jugará a partir de marzo en el Congreso. El ministro Pardo es un experimentado político y cuenta con el respaldo del liberalismo. Este partido quiere consolidarse como el gran reformador en los temas de impacto social como la ley de primer empleo que promovieron exitosamente en la primera parte del gobierno. Pero, por más loable que sea la propuesta pensional, la batalla será dura. No hay que olvidar que en este tema, como sucede en los impuestos, una cosa es lo que entra al legislativo y otra la que sale. Habrá que ver hasta dónde el gobierno está a dispuesto a ceder en este tema que, hoy más que nunca, es asunto de gran preocupación en todo el mundo. 
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