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| 11/27/2010 12:00:00 AM

Adiciones polémicas

Además del histórico retraso en infraestructura, las grandes obras que se adjudicaron en los últimos años pasaron de costar 6 billones a 12 y se beneficiaron unos pocos contratistas. Hay casos sorprendentes en los que se prorrogaron los plazos hasta en 35 años.

El tema del retraso de la infraestructura de Colombia es quizá la problemática más crítica que tiene el país. Además de que no se han hecho grandes obras hace varias décadas, las pocas que se han ejecutado están envueltas en todo tipo de escándalos. Pero más allá de las denuncias y del torbellino mediático, hay un grave problema y una gran preocupación. El problema, y es de fondo, es que tal y como está planteada la política, favorece más a los concesionarios que al Estado. Y la preocupación es que en la mayoría de los contratos de concesión de vías se hicieron multimillonarias adiciones y renegociaciones, al punto que el precio inicialmente acordado por los contratos prácticamente se duplicó.

Es decir, en los últimos años se firmaron concesiones con empresas privadas para construir carreteras por 6 billones de pesos, y luego se comprometieron otros 6,5 billones de pesos sobre los mismos contratos. En otras palabras, el gobierno anterior terminó entregando a contratistas una cifra astronómica a dedo, para lo cual no tuvieron que competir con otros interesados, en unos proyectos a los que hoy se les cuestiona si cumplen con las exigencias técnicas y financieras de obras de esa dimensión y naturaleza.

Pero ahí no se acababan las sorpresas. SEMANA revisó en detalle cómo se dieron esas polémicas adiciones, y encontró que fue clave un decreto firmado el 12 de septiembre de 2008 por el presidente Álvaro Uribe. Para ese entonces se había dado una acalorada reunión del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). De un lado estaba el sector del gobierno liderado por el entonces ministro de Transporte Andrés Uriel Gallego, que quería que se aprobaran cuantiosos recursos para proyectos en marcha, y, del otro, funcionarios del Ministerio de Hacienda y de Planeación Nacional que querían bloquearlo porque alegaban que este tipo de adiciones, que involucraban tanta plata, debía hacerse con soportes técnicos y financieros completos y confiables, para evitar que por presiones políticas el país terminara acorralado por líos jurídicos y con contratistas enriquecidos gracias a esas prerrogativas.

La mencionada reunión se llevó a cabo en julio de 2008. En ella participaron Uribe y la mayoría de sus ministros, y fue tal la controversia que duró más de tres horas, sin que el asunto se resolviera. La inquietud que había en el ambiente era tan grande que una ministra preguntó sobre la responsabilidad jurídica que podría recaer sobre ella al participar de esa discusión, en la que se buscaba aprobar la adición de 1,8 billones de pesos para 17 concesiones. Semanas después, y cuando los ánimos aún no se habían calmado, en una reunión 'virtual' se aprobó el Conpes y se dio vía libre a la modificación de los contratos, como lo publicó en su momento esta revista.

El origen de semejante entuerto fue la modificación que hizo el Congreso, en 2007, de la famosa Ley 80 de contratación. Allí se aprobó un artículo fruto de una conciliación liderada por Cambio Radical (Germán Varón en la Cámara y Germán Vargas en el Senado) y con presencia del ministro Gallego, en la que se autoriza la ampliación del plazo de las concesiones de obras públicas hasta en el 60 por ciento y sin restricción alguna del monto por el cual se puede ampliar. Es decir, desde el Congreso se le dio patente de corso al gobierno para poder modificar los alcances de las licitaciones inicialmente acordados.

Pero la ley, para no abrir de par en par las puertas a los contratistas, puso una talanquera importante y es que cualquier cambio a las concesiones debía contar con un concepto previo favorable del Conpes, y eso les dio algo de tranquilidad a los técnicos del gobierno, pues se esperaba que Planeación Nacional, como secretaría técnica del Conpes, hiciera el filtro adecuado. Pero el decreto presidencial de 2008 le quitó dientes a este control y puso al Conpes a cumplir una mera función notarial a la hora de evaluar las adiciones. El decreto dejó por fuera todo lo que tenía que ver con informes técnicos y financieros que sustentaran la adición del contrato y precisó que cualquier asunto adicional será de exclusiva competencia y responsabilidad del Ministerio de Transporte.

De manera que se han dado casos como el de la vía Santa Marta-Riohacha, la cual el contratista debía devolver al Estado este año, para que este pudiera sacar rendimientos de ella, pero se decidió dejarla en manos del particular otros 20 años y se le han hecho adiciones de dinero al menos cuatro veces más de su valor original. O como el contrato de la malla vial del Valle y del Cauca, al cual se le prorrogó el plazo inicial 35 años, es decir, irá hasta 2054.

El gobierno de Juan Manuel Santos está muy preocupado con esta situación. Para sacar adelante la mayoría de estas adiciones y prórrogas se comprometieron vigencias futuras hasta 2027. Hay años en los que deberá pagar más de un billón y medio de pesos por cuenta de estos compromisos. "Hubo mucha generosidad en comprometer estos recursos", dice el ministro de Transporte, Germán Cardona.

Con esta fórmula no solo se limita el presupuesto de inversión para nueva infraestructura durante este periodo, sino que en vez de agilizar la ejecución de las obras las retrasa, pues si dependieran enteramente del músculo financiero de los privados, se podrían hacer en menos tiempo, pero ahora van al ritmo de lo que el gobierno vaya desembolsando.

La inquietud que cunde entre los especialistas en la materia es qué tanto se pudieron colar adiciones con motivaciones diferentes a las técnicas. Fue de tal dimensión la controversia que suscitó el trámite en el Conpes que la Cámara Colombiana de Infraestructura, algunos de cuyos asociados se beneficiaron con estas decisiones, en un duro cuestionamiento dijo: "Elevar las renegociaciones a una política de Estado puede terminar estimulando comportamientos oportunistas o agresivos en licitaciones futuras".

¿Por qué se hizo?

Sin embargo, la versión del gobierno anterior es otra. El ex ministro Andrés Uriel Gallego confirma que en total se hicieron adiciones por seis billones y medio de pesos. "Fueron unas discusiones muy democráticas. Cada adición tenía entre 50 y 100 reuniones. Pasaba dos veces por el Confis (Consejo de Política Fiscal) y una por el Conpes. Y todo contaba con el visto bueno de los interventores. Era kafkiano", dice.

El ex ministro defiende la política de adiciones a capa y espada porque, según él, le ha sido muy útil al país. En primer lugar, dice, esa inversión de recursos públicos fue clave en la política anticíclica que diseñó el gobierno para enfrentar la crisis mundial de la economía. "La infraestructura salvó la economía", sentencia Gallego. Sin embargo, analistas consultados por SEMANA sostienen que por cuenta de adiciones y prórrogas fue muy poco lo que se movió la economía, y que las metas que se cumplieron en materia de inversión fueron por el desarrollo de los contratos originales.

En segundo lugar, anota el ex ministro, se decidió hacer adiciones a los contratos para que el país pudiera contar con vías de mayor capacidad y de dobles calzadas, que no estaban consideradas en algunas de las concesiones. Con ese propósito, el contrato de Briceño a Sogamoso y el de la vía al Llano involucran la mayor cantidad de recursos, pero en todo el país aún son muy pocos los avances que se ven en esa materia. Más bien hay una percepción generalizada en ciertos sectores de que durante los ocho años del gobierno de Uribe se perdió una oportunidad de oro para construir las autopistas que el país necesita para ser competitivo.

Cuando le cuestionan que algunas adiciones se hicieron más con un criterio político que técnico (como por ejemplo un desvío de la carretera original para entrar a un pueblo determinado), Andrés Uriel Gallego se defiende diciendo que esos recursos se destinaron para atender "legítimas y sentidas" necesidades regionales. El ex ministro advierte que se hizo en menor medida: "No eran compromisos políticos, se revisaban las solicitudes que hacían las dirigencias locales y las fuerzas vivas de la región".

Una de las principales críticas a estas ampliaciones es que pueden poner en tela de juicio los principios de transparencia y selección objetiva, pilares de los contratos públicos, por dos razones. Aunque jurídicamente no es un contrato directo, para todo fin práctico resulta siendo un 'dedazo' en el que sale ganador el que ya está con el contrato. Eso implica que el Estado no puede lograr el mejor bien al mejor precio, que es lo que se esperaría de una puja a través de una licitación. Y si en el país se toma por costumbre entregar contratos para luego hacerles modificaciones, los contratistas ya no tendrían remilgos para ofrecer precios bajos con el propósito de ganar la licitación y la certeza de que más adelante pueden sumarle lo que necesiten.

El ex ministro dice que aquí no hay ninguna entrega de contratos direccionada, ni concentración de estos en pocas manos, que lo que se hizo fue "respetar el derecho de concesionarios idóneos, buscando unas condiciones adecuadas para el Estado. ¿Con quién lo hacía entonces?", se pregunta Gallego.

El actual gobierno no está tan convencido de esa política. "Desde ningún punto de vista vamos a seguir ampliando estas concesiones, a no ser en casos muy particulares, pero sin duda se les va a exigir más inversión a los particulares -dice el actual ministro del ramo, Germán Cardona-. Ni los concesionarios, ni las comunidades, ni los gobiernos locales, ni el gobierno nacional están contentos con los resultados, y esto no se puede desatender".

Hacer vías por concesión ha sido una de las claves en la mejora de la competitividad de países como Chile. Cuando se les exige a los particulares que pongan a funcionar su músculo financiero, las obras se hacen rápido, pero esta no es la situación de Colombia. Las adiciones y renegociaciones, por ahora, no parecen haber ayudado mucho a mejorar la urgente necesidad de infraestructura del país. "Nosotros hicimos todas las advertencias posibles para que se hicieran bien las renegociaciones -dice Juan Martín Caicedo Ferrer, presidente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura-. Para el gremio es importante un Estado con instituciones sólidas y que se comporte de forma ortodoxa para garantizar unas reglas iguales para todos".

La Procuraduría, la Contraloría y la Auditoría General están examinando con lupa los excesos que pudieron cometerse bajo ese régimen. Ya trabajan en un proyecto conjunto para modificar la ley que arropó con un manto de legalidad una práctica muy cuestionada. Por lo pronto, en lo que todos coinciden es en que es demasiado el tiempo que el país ha perdido en materia de infraestructura.
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