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| 12/8/2003 12:00:00 AM

Adiós a la Carta

A punta de reformas puntuales y en forma imperceptible la Constitución del 91 ha dejado de existir. Por María Isabel Rueda.

En la historia de Colombia quedó escrito que la Constituyente del 91 produciría un gran texto de paz, reconciliación y apertura para todos los sectores sociales y políticos. El propio presidente de la Corte Suprema de Justicia del momento aseguró que el fallo sobre la exequibilidad de la Constituyente se justificaba por cuenta de un comunicado que la organización guerrillera ELN había expedido un día antes, asegurando que "si había Constituyente, había paz".

"¡La Constituyente es el camino!", apostábamos todos. "La Constitución de 1991 será la carta de navegación para el siglo XXI", aseguraba el presidente César Gaviria. Pocas veces tantos sectores políticos y de opinión se habían mostrado tan de acuerdo con algo. Todos los candidatos presidenciales de la época y cerca del 80 por ciento de los colombianos se había alineado para respaldar la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente por medio de una papeleta.

Esta fórmula fue el trampolín legítimo o ilegítimo para saltarse el artículo 218 de la Constitución que disponía que ella sólo podía ser reformada por el Congreso en dos vueltas legislativas consecutivas.

Pero el mecanismo constitucional había fallado en tres ocasiones consecutivas. La 'magia' de la Asamblea Constituyente se había apoderado del país.

Trece años después la guerra continúa sin cuartel y los derechos que pretendía garantizar la Constitución de 1991 se encuentran más vulnerados que nunca. Y la Constitución de 1991 ha ido dejando de existir paulatinamente, a punta de toda suerte de reformas, prácticamente una por año.

Sus principales motivos de existir -la prohibición de la extradición, de las suplencias, de los viajes parlamentarios y de los auxilios- , metas por las cuales los colombianos aceptaron romper las reglas del juego de la institucionalidad, o han desaparecido de su texto o han demostrado ser ineficaces.

La primera reforma a la Constitución del 91 ocurrió en 1993. Parecía insignificante para todo el desmonte que vendría después: le otorgaba a Barranquilla la calidad de distrito especial, industrial y portuario.

Luego vendrían reformas más espesas. Para evitar el debilitamiento del Presidente, alcaldes y gobernadores a costa del fortalecimiento de las corporaciones públicas, en el acto legislativo número 02 de 1993 se le restringió al Congreso su incidencia en la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, advirtiendo que si las corporaciones de elección popular no lo aprobaban, se expedirá por decreto. Así se eliminó un chantaje que había quedado vivo a través de un boquete de la nueva Constitución.

La primera estocada

Pero en el Acto Legislativo número 03 vendría la primera estocada: contradiciendo el deseo popular, se revivieron las suplencias, con el simple truco de introducir la expresión "vacancias temporales" de los congresistas. La Constitución de 1991 había logrado que las vacancias por faltas absolutas fueran las únicas suplidas. Ni aun el referendo, por cuenta de su fracaso, logró prohibir esta perversa práctica que es la politiquería por excelencia: por plata se pactan los renglones, se posesionan los suplentes para elevar sus pensiones, y en general degrada la política permitiendo un engaño al elector.

Y continuó consolidándose la espiral de permisos a los congresistas que la Constituyente del 91 había prohibido. Otro acto legislativo permitió en el año 93 que estos pudieran ser miembros de las juntas directivas de las entidades descentralizadas como las cámaras de comercio. El debate no se hizo esperar: ¿puede un congresista que debe representar el interés general, participar en la junta de un gremio que representa intereses particulares y que maneja dineros públicos?

La Constitución de 1991 dejó abierta la posibilidad para que civiles pudieran integrar las cortes marciales o tribunales militares. A partir de 1995 otra reforma especificó que dichos tribunales sólo podrían estar integrados por miembros de la Fuerza Pública.

Mediante otra reforma en el año 96 se fortalecieron las Asambleas Departamentales que han sido objeto de una larga polémica, que va desde la conveniencia de que sean suprimidas, hasta la de que sus miembros no tengan calidad de funcionarios públicos y no devenguen sueldo sino honorarios. Así había quedado dispuesto en la Constitución de 1991. Cinco años después otro acto legislativo les otorgó autonomía administrativa y presupuesto propio y la calidad de servidores públicos a los diputados, lo que implica auxilio de maternidad, vacaciones remuneradas, prima de vacaciones, prima de Navidad, prima de servicios prestados, pensión de sobreviviente, auxilio funerario, prestación económica y asistencia en caso de enfermedad profesional o accidente de trabajo, pensión de vejez y cesantía.

La segunda estocada

Con el Acto Legislativo 01 de 1997 se produjo la segunda gran estocada al espíritu de la Constitución de 1991 (esta sí aplaudida por la opinión): levantó la prohibición de la extradición, aunque se le colgó una condición: que no fuera retroactiva.

En el momento de aprobarse la Constitución del 91 se libraba la más dura lucha contra los narcotraficantes que habían asesinado candidatos presidenciales, policías, habían puesto bombas en todas las ciudades y hasta habían hecho estallar un avión en pleno vuelo. Por cuenta de esto, gran parte de la razón de ser de la Constituyente reposaba en el consentimiento tácito del país en que se prohibiera la extradición.

El reversazo implicó largos meses de debates en el Congreso en los que los ponentes de la iniciativa salían y entraban al país para conjurar las amenazas contra sus vidas. Seis años después una de las razones de ser de la Constitución del 91 había desaparecido.

Mas reformitis

El Acto Legislativo 01 de 1991 corrigió el artículo 58 de la Constitución de 1991 que prácticamente daba al traste con la propiedad privada: le permitía al Congreso la bobadita, por razones de equidad, imponer una expropiación sin que hubiera lugar al pago de una indemnización. Este artículo trajo grandes dolores de cabeza por la inseguridad que generaba para la inversión y especialmente la extranjera. Hoy sólo puede haber expropiación con pago de indemnización.

Y dele: en el año 2000 se utilizó ¡toda una reforma constitucional! para cambiar el nombre de Santa Fe de Bogotá por Bogotá.

Y dele: para corregir la cojera del artículo 52 de la Constitución de 1991 que reconocía el derecho de todas las personas a la recreación, al deporte y al tiempo libre, pero que no indicaba de dónde saldría la plata para eso, un Acto Legislativo en 2000 señaló que hacía parte del gasto público social del Estado.

Y dele: el Acto Legislativo 01 de 2001 reformó otro artículo de la Constitución del 91 que permitía que el gasto público pudiera crecer de manera infinita. Al modificarlo, se le puso un límite de 1,5 por ciento más inflación al incremento de los gastos generales del Estado.

Y dele: otro Acto Legislativo amplió la nacionalidad colombiana para hijos de padres colombianos nacidos en el exterior, quienes anteriormente debían vivir en el país para adquirir este derecho.

Y dele: A punto de terminar el Congreso anterior se hizo evidente que los esfuerzos de la Constitución de 1991 por ampliar el período de gobernadores y alcaldes habían quedado cortos. El Acto Legislativo 02 de 2002 estableció que sus períodos fueran institucionales y los aumentó de tres a cuatro años. Y de paso dirimió la controversia de si la falta absoluta de los titulares debía ser suplida eligiendo o designando a su sucesor. Hoy, si faltan más de 18 meses para la terminación del período se elige uno nuevo, y si faltan menos de 18 lo designa el gobierno.

Golpe a la Fiscalía

Una de las grandes creaciones de la Constitución de 1991 fue la Fiscalía General de la Nación. Y una de sus grandes fallas fue la de no haber dejado un régimen de transición entre los jueces de instrucción y la Fiscalía. La idea de crear esta figura había sido propuesta por primera vez por Laureano Gómez en la reforma constitucional de 1952, y luego en el gobierno de Julio César Turbay para la reforma de 1979.

El modelo de entonces era el de un funcionario nombrado por el Presidente con la función primordial de investigar. El presidente Gaviria así lo quería, pero la Constituyente optó porque fuera nombrado por la Corte y por un camino intermedio entre un sistema inquisitivo y uno acusatorio. Fue así como se creó un fiscal que acusa pero que no juzga, aunque sí puede dictar detenciones preventivas para combatir las grandes organizaciones criminales.

Con el tiempo hizo carrera en Colombia, sin embargo, la equivocada tesis de que la Fiscalía era juez y parte. Y por medio del Acto Legislativo 03 de 2002 se introdujo una reforma radical de la Fiscalía creada. En el futuro el fiscal sólo podrá recoger pruebas, armar el proceso y llevarlo ante el juez, sin ninguna información al acusado. El juez será en adelante el encargado de dictar cualquier medida de aseguramiento.

También se introduce el principio de oportunidad, que consiste en la facultad del fiscal para escoger cuáles investigaciones abre y cuáles no. Según expertos en el tema, el fiscal será en el futuro "débil para lo que no debe ser: poder dictar medidas de aseguramiento que era su fortaleza, y fuerte para lo que no debe ser: escoger a quién se investiga y a quién no".

Además, por cuenta de muchas voces 'autorizadas' en el país se desmontó el sistema mixto que traía la Constitución de 1991 y estamos a punto de aterrizar en un sistema acusatorio puro corriendo gravísimos riesgos. El país podría entrar en un colapso judicial porque aún no está clara la gradualidad en el cambio del sistema, no hay ni un peso para sostenerlo fiscalmente, no se ha replanteado el papel de la Procuraduría, y para los que no tengan plata para la práctica de sus propias pruebas sólo quedará el recurso de la defensoría pública que es prácticamente inexistente.

El terremoto político

Junto con el de la Fiscalía el mayor vuelco que ha sufrido la Constitución de 1991 fue la reforma política contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003.

Su trámite fue un período de gran confusión. Al mismo tiempo que el Congreso aprobaba dicha reforma por iniciativa del gobierno se había presentado un referendo ya aprobado por el Congreso y que tenía varios puntos en choque con la reforma. Esta se impuso finalmente mientras que los resultados del referendo son suficientemente conocidos. La reforma política determinó que gran parte del sistema político y electoral de la Constitución del 91 fuera sustituido.

Hoy, sobre el texto de la antigua Constitución de 1991, han hecho su aparición figuras tan revolucionarias que el constituyente del 91 de pronto no se hubiera imaginado: listas únicas por partido, cifra repartidora, umbral, voto preferente, la prohibición de la doble militancia política, la pérdida de investidura para candidatos que violen el tope de la financiación de campañas, la obligación a los canales privados a ceder espacios de televisión y radio a partidos y movimientos políticos.

En el mismo Acto Legislativo se le volvió a echar borrador a la Constitución del 91 elevando a la categoría de servidores públicos con dedicación exclusiva a los miembros del Consejo Nacional Electoral, pero ante la equivocación evidente de volver funcionarios permanentes a quienes sólo ejercen funciones temporales cursa actualmente un proyecto de Acto Legislativo que muy probablemente reversará nuevamente la situación. En la carpintería interna del Congreso también se introdujeron toda clase de modificaciones.

Sorpresitas constitucionales

Como si lo anterior fuera poco, el Consejo Superior de la Judicatura, otra de las figuras 'estrella' creadas por la Constitución del 91 está "rezando los responsos". Son varias las iniciativas que han surgido y que siguen vivas para darle un golpe de gracia a su alegada ineficacia.

La no reelección presidencial, otro de los supuestos avances de la Constitución del 91, se trató de revivir recientemente pero se hundió por una coyuntura política. No quedó claro que el presidente Uribe no la quiera, pero lo que sí es claro es que el Congreso volverá a intentarla como lo demuestra otro proyecto de ley en curso.

La Constituyente de 1991 fue categórica en prohibir, como otro de los grandes anzuelos para la opinión pública, que los congresistas pudieran ser nombrados ministros. Actualmente está en trámite un proyecto de acto legislativo que de ser aprobado levantará está prohibición.

Libertades individuales bajo la lupa

Aunque en la Asamblea Constituyente estuvieron representados grupos armados ya desmovilizados como el

M-19 y el EPL, no se logró la representación de las Farc ni del ELN. Así se oficializaron los siguientes 13 años de guerra entre la insurgencia y el Estado, sobre la base de que no habría acatamiento a la Constitución de 1991: ¡la que supuestamente se consolidaría como un acto de reconciliación y de paz!

Hoy las libertades individuales están siendo revisadas por la lupa del legislador ante las grandes violaciones de los derechos humanos que a diario cometen los grupos armados en el país.

Una abierta limitación a estas libertades individuales por cuenta de la guerra, a través del Estatuto Antiterrorista, se está abriendo paso en el Congreso en medio de grandes controversias.

Se autorizarían primero, interceptación de comunicaciones, allanamientos y detenciones sin orden judicial hasta por 36 horas. Segundo, registro de residencia para que las autoridades sepan quién vive en cada sitio. Y tercero, se permitiría que algunos miembros de las Fuerzas Militares en casos especiales y por autorización de la Fiscalía, sean partes de una unidad que tenga funciones de policía judicial.

Esta reforma sí que es un golpe a la mandíbula de la Constitución del 91 que nació bajo el romántico supuesto de que iba a gobernar un país en paz.

Letra muerta

En cuanto a los viajes parlamentarios, cuya prohibición siempre estuvo en la mente del constituyente primario como una de las metas de la nueva Constitución, el artículo 136 se ha mantenido inalterado pero no por ello ha dejado de demostrar su ineficacia. Las tres cuartas partes necesarias para un viaje parlamentario siempre se consiguen, en especial cuando los congresistas están en el baño.

En lo que tiene que ver con los auxilios parlamentarios, nunca han dejado de existir. Se las arreglan para encontrar nuevos nombres y caminos para contaminar la política. Existen dependiendo del grado en el que quieran que existan el gobierno de turno y los parlamentarios del momento.

El voto de censura, otra gran conquista de la mentada Constitución del 91 no ha logrado ser estrenado.

La circunscripción nacional para Senado, otra de sus 'beldades' ha sido acusada de los peores pecados políticos.

Ambas novedades están en proceso de revisión.

¿A donde vamos?

No sabemos. El desmantelamiento paulatino de la Constitución del 91, en algunos casos justificado y en muchos otros no, demuestra que la reingeniería constitucional en Colombia parece un deporte nacional. Claramente no obedece a un criterio claro del Estado que queremos tener.

Una Constitución es el símbolo de la fundación de una sociedad y por eso su vocación es la de no ser reformada cada mañana en compañía de una taza de tinto.

Por lo pronto las palabras de Rafael Núñez en su discurso del Palacio de la Carrera, después de la derrota liberal en la batalla de La Humareda y refiriéndose a la Constitución de Rionegro, podrían viajar en el tiempo para aplicarse en la Colombia de hoy: "La Constitución del 91 ha dejado de existir".
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