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| 9/17/1990 12:00:00 AM

!AVE CESAR¡

La institucionalización de los consejeros presidenciales puede crear un superpoder en la Presidencia a través de un gabinete paralelo que es posible que entre en conflicto con los ministerios.


En la mayoría de los países desarrollados, no importa si son de régimen presidencialista o parlamentario, se ha venido institucionalizando lo que los anglosajones han acuñado con el término de kitchen cabinet (gabinete de cocina). Se trata de un grupo de consejeros de entera confianza del Presidente o del Primer Ministro, expertos del más alto nivel en diversas materias, que funcionan como asesores y que sirven, según lo concibe la teoría, para fortalecer las funciones de coordinación, comunicación y negociación del Presidente.

A juzgar por los nueve consejeros que el presidente Gaviria ha nombrado en los últimos días, todo parece indicar que Colombia va por el camino de la modernización. Sin embargo, la iniciativa no es de este gobierno. Los primeros pasos se dieron en el anterior y encontraron piso en una serie de estudios encomendados a una comisión creada el año pasado y de la cual formaron parte, entre otros, el actual ministro de Hacienda, Rudolf Hommes; el ex-gobernador del Tolima, Eduardo Aldana; el senador Fernando Botero; el ex-senador Hernando Agudelo y expertos en administración pública.

La Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Pública del Estado Colombiano tuvo 67 sesiones de trabajo entre el 6 de junio del 89 y el 26 de julio de este año, y vinculó para investigaciones y estudios de consultoría a 220 especialistas. No faltaron tampoco expertos internacionales. Todos llegaron a la conclusión de que, al contrario de lo que cree el común de los mortales, la Presidencia de la República no concentra excesivo poder. "Al contrario -dice el informe presentado poco antes de la posesión del nuevo Presidente- el poder se encuentra altamente fragmentado."
La institución de las Consejerías, en teoría, tiene por objeto resolver problemas de articulación entre las distintas agencias oficiales, fijar criterios y presentar decisiones del alto gobierno. Su justificación principal es que los ministerios tienden a funcionar sobre la base de sus propios intereses, que son sectoriales, en detrimento de los intereses de la Presidencia, que son nacionales. Otra justificación es la necesidad del Presidente de tener toda la información sobre los problemas en los que participen diferentes entidades, algo que es común en la mayoria de los proyectos del Estado, que requieren el concurso simultáneo de varias agencias oficiales. Es frecuente ver al ministerio de Hacienda, al ministerio de Desarrollo y a Planeación Nacional en pugna. Esto para no mencionar el permanente conflicto que mantienen las entidades que requieren del ministerio de Hacienda. Los consejeros tienen la responsabilidad de evaluar los intereses contradictorios y hacerle una recomendación al Presidente. Como su nombre lo indica, tienen que limitarse a dar consejos y no órdenes. Tienen acceso directo y permanente al Presidente y, a diferencia de los ministros, no tienen responsabilidades administrativas y, por lo tanto, disponen de más tiempo y más cabeza fría .

Hasta aquí va la teoría. Pero atractiva como suena, la institución de las consejerias tiene muchos "peros". El principal es que se tiende a crear una dualidad de funciones. Puede parecer muy normal que el Jefe del Estado tenga un consejero de asuntos internacionales, pero históricamente el consejero en esa materia era el ministro de Relaciones Exteriores y siempre había sido suficiente. Esto mismo sucede con otras consejerías. No se entiende en qué va a quedar el ministro del ramo si el Presidente tiene asesor propio en la materia. En otros casos, se ve una dualidad aún entre las mismas Consejerías. Pocos entienden cuál es la diferencia de funciones entre la de asuntos constitucionales y la de reforma institucional. Ambas tienen por objeto prestar asesoría al Presidente en materias similares.

Aunque en principio el espíritu de las Consejerias es la de servir de árbitros entre puntos de vista encontrados, en la práctica lo que puede suceder es que el punto de vista del consejero se convierta en uno más de los que es necesario arbitrar.

Estas reflexiones se las han hecho estudiosos de la administración pública, pero la verdad es que cualquier diagnóstico es prematuro, pues no sólo no se han llenado todos los cargos, sino que la mayoría de los consejeros no han empezado a operar concretamente. Pero lo que es un hecho es que en un país donde existe cierta prevención hacia la creación de puestos para solucionar problemas, el "revolcón" de las Consejerías gusta y asusta al mismo tiempo. Aunque nadie hasta ahora se ha quejado de la calidad de los nombrados, algunos creen que los nombramientos han sido muchos. Y como en materia burocrática en Colombia nunca hay reverso, no hay peligro que en el futuro llegue al poder un Presidente que descarte el suculento banquete de altos cargos que ha sido creado.

Pero tal vez más grave que las implicaciones burocráticas que este sistema de gobierno pueda tener, son las implicaciones institucionales. Y la principal de éstas es la de que si el poder se concentra en palacio, como se está concentrando, inexorablemente se debilitan los ministerios. Esto no había pasado en Colombia hasta la administración Barco, cuando el Sanedrín y Germán Montoya llegaron a tener más infuencia y más poder que los mismos ministros. Se trató entonces de un fenómeno ad hoc basado en la extraña personalidad del Presidente.
Ahora se está institucionalizando eso y no en forma accidental, ni por razones del estilo presidencial. Se trata de un asunto estudiado con convicción, que pretende fortalecer la Presidencia. Esto no es necesariamente ni bueno ni malo, sino muy diferente a como el país había funcionado en el pasado. Antes, el centro de decisiones estaba en el acuerdo semanal entre el Jefe del Estado y el Ministro del ramo, y en menor grado en el Consejo de Ministros. Ahora, estos mecanismos de decisión van a competir con la nueva estructura que se está creando del Presidente y sus consejeros. Como estos últimos tienen acceso directo y permanente al Primer Mandatario, y en la práctica el acceso al poder es el poder, existe la posibilidad de que el grupo de consejeros se convierta en un gabinete paralelo, peligro que advierten los miembros de la Comisión Presidencial. Y no puede no suceder, porque la convivencia que genera el nuevo sistema desemboca en un intercambio permanente de opiniones que puede llevarse por delante el contacto más esporádico y más formal que existe con los ministros.

El grupo de asesores de Gaviria está integrado por gente nueva, ajena a los vicios burocráticos y muy competente:
Rafael Pardo, Jesús Antonio Bejarano, Manuel José Cepeda, Fernando Carrillo, María Emma Mejía, Juan Lozano Mauricio Vargas, Jorge García y Gabriel Silva. A diferencia de los ministros, todos fueron escogidos sin tener que satisafcer criterios políticos, regionales o de otro orden. Ninguno de ellos será un Germán Montoya, pues en el mundo de Gaviria eso no existe. Si se tiene en cuenta que de por sí Gaviria es un hombre muy preparado, con carácter y autoridad, la suma de un refuerzo de esta naturaleza seguramente convertirá a la Presidencia de la República en un super poder sin antecedentes en Colombia. Este fortalecimiento del régimen presidencial se inició en los Estados Unidos en la época de Roosevelt y nunca ha disminuido. También en Inglaterra la oficina del Primer Ministro ha evolucionado en el mismo sentido. Pero en ambos casos se han generado fricciones permanentes entre los ministros y los asesores del Primer Mandatario. Es de preverse que en Colombia vaya a suceder lo mismo.

En todo caso, una era ha quedado atrás. Hasta hace muy poco tiempo, la Presidencia de la República era una entidad bastante sencilla y muy austera en Colombia. En épocas como las de Alberto y Carlos Lleras, el consejero del Jefe del Estado en cada materia era el ministro del ramo y el que tenía la responsabilidad de dirijir los conflictos de intereses era precisamente el propio Presidente Ahora, el mundo ha cambiado, el país ha cambiado, los problemas han aumentado y la Presidencia contemporánea no tiene nada qué ver con la que se conocía en el país. La evolución había sido gradual, pero con César Gaviria se institucionalizó el mecanismo en forma total. Lo que falta averiguar es si para bien o para mal.--
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