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| 4/14/1997 12:00:00 AM

COLGADOS DE LA BROCHA

La caída de la emergencia económica no sólo es un problema económico y jurídico, sino que también afecta seriamente la credibilidad del país.

La semana pasada, cuando los colombianos apenas se recuperaban del golpe de la descertificación, un nuevo terremoto abrió grandes interrogantes sobre el futuro económico del país. La decisión de la Corte Constitucional de declarar inexequible la emergencia económica decretada por el gobierno hace apenas dos meses generó un serio enfrentamiento institucional al interior del Estado y puso a las autoridades económicas a correr para conjurar la situación. El fallo de la corporación abrió un profundo debate jurídico y disparó la incertidumbre sobre el futuro inmediato de la economía colombiana. El enfrentamiento institucional corrió por cuenta del Ejecutivo y la Corte Constitucional por los airados reclamos del presidente Ernesto Samper. Según el mandatario, la Corte habría adoptado una decisión netamente política y se habría extralimitado en sus funciones. Para Samper la corporación no tiene atribuciones para valorar decisiones del gobierno, pues esta función le correspondería al Congreso. Basado en estos argumentos el mandatario anunció la inclusión de un artículo en el proyecto de ley que busca reformar la Constitución, con el cual se limitarían las funciones de la Corte.
Para algunos analistas esta andanada presidencial no tiene sustento constitucional ni se compadece con la trayectoria de los fallos de la Corte. Para Manuel José Cepeda, decano de la facultad de derecho de la Universidad de los Andes, la Corte tiene que evaluar los hechos para ver si se cumplen los requisitos que la Constitución establece para decretar la emergencia. Según Cepeda, "la Corte fue coherente con su jurisprudencia pasada, pues siempre ha ejercido control de fondo y no sólo de forma como pretenden ahora algunos. Por eso no es correcto afirmar que el fallo haya sido una decisión política contra la administración Samper. De hecho, la Corte tumbó la última conmoción interior del gobierno Gaviria porque no encontró motivos para declarar el estado de excepción". Al margen de la discusión jurídica, muchos observadores piensan que el gobierno ha actuado de manera oportunista al irse lanza en ristre contra la Corte. Según esta posición, si el gobierno estaba tan seguro de que la Corte no tenía facultades para evaluar la emergencia debió haber propiciado el debate a fondo con anterioridad a la decisión. Incluso algunos magistrados han llegado a señalar que el gobierno ha actuado con un criterio bastante ambiguo respecto a sus fallos: si éstos le favorecen, los acepta y los celebra, pero si no le convienen, los descalifica.
Sin razones
En este caso el fallo de la Corte rechazó los argumentos que había planteado el gobierno para declarar el estado de excepción. Estas motivaciones tenían que ver, por un lado, con una caída de los ingresos tributarios en un monto cercano a los 800.000 millones de pesos, resultado entre otras cosas de la desaceleración económica registrada el año anterior. De otra parte, el gobierno argumentó que la masiva entrada de capitales registrada a fines de año había generado presiones revaluacionistas insostenibles.Con su fallo la Corte terminó por darle la razón a los analistas que habían advertido que ambas circunstancias eran conocidas con antelación por el gobierno, con lo cual no había motivos suficientes para declarar la emergencia económica. El ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, no comparte esta posición. Para él, "la Corte se equivocó de cabo a rabo. Al terminar el año anterior estábamos ante circunstancias económicas extraordinarias, especialmente en el frente cambiario. En diciembre se dio una acumulación de reservas internacionales por 1.500 millones de dólares y había registros de endeudamiento externo por 3.000 millones de dólares adicionales. Si eso no es extraordinario, entonces yo no sé qué es". Pero la decisión de la Corte no sólo tuvo en cuenta los argumentos que señalaban que la crítica situación económica de final de año era previsible. En su fallo los magistrados también resaltaron el hecho de que el gobierno tenía en sus manos herramientas para enfrentarla sin necesidad de abrir un paréntesis en el orden constitucional. La argumentación de algunos magistrados resaltó que la Junta Directiva del Banco de la República habría podido adoptar las medidas cambiarias necesarias para conjurar la revaluación. De esta manera, con la emergencia, el gobierno habría suplantado al Emisor en sus funciones de manera irregular.
De otra parte, los magistrados señalaron que el hueco fiscal se habría podido atacar con recortes adicionales en el gasto público y que si se trataba de crear nuevos impuestos el camino por seguir era llevar los respectivos proyectos de ley al Congreso. De hecho, algunos observadores han señalado que el gobierno podría haber tomado en enero las medidas que está adoptando ahora que le tumbaron la emergencia sin necesidad de haber decretado un estado de excepción.
La defensa
Para Ocampo todas estas percepciones son erradas. En su concepto, el Ejecutivo no suplantó al banco central al fijar un impuesto al endeudamiento externo, pues éste no constituye una acción cambiaria sino una medida fiscal con efectos cambiarios. Según el Ministro, tampoco es cierto que en lugar de la emergencia se hubieran podido adoptar las medidas que se están tomando ahora. "El depósito de 50 por ciento para todos los préstamos externos hasta cinco años no habría servido para detener la entrada de capitales porque en ese momento ya había registros de endeudamiento por 3.000 millones de dólares que no se habrían visto afectados por la medida".El Ministro considera que tampoco había opciones distintas de la emergencia para enfrentar el hueco fiscal. En su opinión,"si hubiéramos llevado nuevos impuestos al Congreso habríamos tenido que esperar seis meses e incluso un año antes de poder hacer los recaudos tributarios. Además, con las condiciones estructurales actuales no hay más espacio para reducir el gasto público".
¿Y ahora?
Al margen de las motivaciones que llevaron a la Corte a adoptar la decisión de la semana pasada, lo importante en este momento para los agentes económicos es que la emergencia se cayó. Esa situación dejó al gobierno ante una situación similar a la que enfrentaba en enero, con presiones revaluacionistas que conjurar y un hueco fiscal por llenar. En el primer frente las autoridades económicas obraron con rapidez. Desde el lunes de la semana anterior, tres días antes de que se cayera la emergencia, la Junta Directiva de Banco de la República tenía preparada la decisión de fijar un depósito de 50 por ciento a los créditos externos contratados a un plazo menor a los cinco años.
La noche del miércoles, cuando se conoció la decisión de la Corte, Ocampo convocó de urgencia a los miembros de la Junta y tomaron la medida. Si bien el depósito no le permite al gobierno recolectar los 380.000 millones de pesos que esperaba recaudar con el impuesto sí sirve para menguar las presiones revaluacionistas. Para Mauricio Cárdenas, director de Fedesarrollo, "el depósito para los créditos de corto y mediano plazo garantiza que la caída de la emergencia no generará sobresaltos cambiarios".
Por el lado del hueco fiscal las cosas no son tan claras. En principio las autoridades económicas esperaban recaudar unos 800.000 millones de pesos con las medidas adoptadas al amparo de la emergencia económica. Sin embargo, según cuentas preliminares del ministro Ocampo, el faltante que deja la decisión de la Corte sólo ascendería a 650.000 millones de pesos, que de todas maneras es un hueco suficientemente grande como para aumentar el déficit del gobierno central de 4 a 4,5 por ciento del Producto Interno Bruto -PIB- para el presente año.Para Ocampo, los movimientos para atender este frente tomarán más tiempo. "Por el momento hemos adoptado una elevación promedio de 3 puntos en los aranceles a las importaciones, lo que debe representar unos 270.000 millones de pesos de recaudos adicionales para este año. Lo que sigue es presentar nuevos proyectos de ley para elevar impuestos en las próximas semanas, pues no hay más espacio para reducir el gasto público".
¿Peor el remedio?
A juicio de muchos observadores, esta estrategia oficial para conjurar la crisis fiscal no es la correcta. Por una parte, la elevación de aranceles podría ser violatoria de los acuerdos comerciales internacionales suscritos por Colombia, a la vez que propiciaría una reducción de las importaciones, neutralizando así en parte las medidas adoptadas para detener la caída de la tasa de cambio (ver recuadro).
De otro lado, varios analistas piensan que la mejor manera de conjurar la crisis fiscal es atacar de una vez por todas el gasto público y no poner más impuestos. Tanto Mauricio Cárdenas como Armando Montenegro, presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras -Anif-, coinciden en afirmar que llegó el momento de adoptar las recomendaciones de la Comisión para la Racionalización del Gasto Público, para así darle soluciones de fondo y duraderas al problema fiscal. En palabras de Montenegro, "ha llegado el momento de hacer un gran acuerdo político nacional para adoptar las recomendaciones de la Comisión. Esa es la única salida que tiene el país ante la encrucijada fiscal".Pero aunque el gobierno termine por adoptar las políticas necesarias para reemplazar las que tumbó la Corte Constitucional, el mayor daño de la caída de la emergencia ya está hecho. El surgimiento de las medidas de la emergencia en el mes de enero, su defunción la semana pasada y su reemplazo en los próximos meses constituyen apenas un episodio más de los permanentes cambios en las reglas del juego que ha vivido la economía colombiana durante la administración Samper (ver recuadro). Esta inestabilidad de las políticas que regulan el entorno económico ha disparado la incertidumbre de los empresarios nacionales y extranjeros. Y aunque algunos observadores externos, como las calificadoras de riesgo, no han cambiado su opinión sobre el país, muchos dudan que la economía se pueda recuperar en forma en lo que queda de este gobierno.

Apertura en emergencia
El jueves pasado el Consejo Superior de Comercio Exterior decretó una elevación de los aranceles a las importaciones, que en promedio asciende a 3 puntos porcentuales. Si bien el ministro de Comercio Exterior, Morris Harf, ha señalado a la opinión pública que esta medida no afecta el proceso de apertura y no trae problemas al país con sus socios comerciales, las cosas parecen ser a otro precio. El arancel que pagan las importaciones colombianas en promedio es de 11 por ciento. A partir de la decisión de la semana pasada ese arancel pasó a ser de 14 por ciento, lo que quiere decir que la protección nominal de la economía nacional se incrementó en cerca de una tercera parte. Esa mayor protección constituye un verdadero retroceso en el proceso de apertura económica del país en momentos en que el resto de las naciones del hemisferio siguen avanzando hacia la internacionalización. Pero los inconvenientes de la medida no paran allí. Con la elevación del impuesto a las importaciones el país podría estar violando el acuerdo internacional mediante el cual se estableció el arancel externo común del Grupo Andino, al modificar los aranceles que se comprometió a mantener en enero de 1995. Las normas del Grupo Andino establecen que un país miembro podrá modificar sus aranceles sólo en situaciones excepcionales, como desastres naturales y guerras internacionales.
Entre las circunstancias excepcionales también se mencionan situaciones económicas extraordinarias que afecten gravemente al país, que sean de naturaleza fortuita y que estén fuera del control de las autoridades.
La gran pregunta es si la Junta del Acuerdo de Cartagena, a diferencia de la Corte Constitucional, considerará que la crisis fiscal del país es fortuita y está fuera del control del gobierno nacional. De no ser así, el aumento de los aranceles también caerá...

¿A qué juegan?
Desde que se inició la administración Samper el cambio de las reglas del juego de distintas actividades económicas ha sido una constante. Para la muestra estos botones.
- IMPUESTOS: En la campaña presidencial Ernesto Samper prometió no aumentar los impuestos. Sin embargo en 1995 apareció su reforma tributaria, con un aumento en el IVA del 14 al 16 por ciento y un incremento del impuesto a la renta de 30 a 35 por ciento. Después vinieron las medidas de la emergencia económica y ahora se prepara un nuevo paquete tributario.
- LEY PAEZ: En 1996 el gobierno presentó una iniciativa para estimular la inversión en el Cauca, perjudicado por la inundación del río Páez. La propuesta contenía una serie de beneficios tributarios para quienes invirtieran allí, la mayoría de los cuales fueron revocados durante la emergencia económica.
- TELEFONIA DE LARGA DISTANCIA: En 1995 el gobierno anunció que la apertura de la telefonía de larga distancia al sector privado se daría en 1997. En la convención colectiva de Telecom de agosto de 1996 el gobierno postergó el proceso por lo menos dos años.
- LICITACION FM: En marzo de 1996 todo estaba listo para adjudicar las 180 emisoras comerciales de FM pero el proceso fue varias veces postergado, hasta que la licitación fue declarada desierta en noviembre de 1996. Luego se volvió a abrir, pero sólo se otorgaron emisoras para el Ejército y la Policía y para organizaciones sin ánimo de lucro.
- TELEVISION: En junio de 1996 la Comisión Nacional de Televisión anunció que en diciembre de ese año adjudicaría las licencias para los tres canales privados de televisión. Luego dijo que la licitación se abriría en febrero de 1997 para ser adjudicada en junio y que ya no serían tres sino dos canales. Todavía no se ha abierto.
- RIESGOS PROFESIONALES: En noviembre de 1997 el gobierno suspendió durante un año el derecho de las Administradoras de Riesgos Profesionales -ARP- privadas de conseguir nuevos afiliados como un mecanismo para defender al Instituto de Seguros Sociales -ISS-.
- REGISTRADURIA: Al demostrarse los vínculos de Werner Mauss con la Siemens, el gobierno decidió suspender el concurso para modernizar la Registraduría Nacional, en detrimento de los intereses de las demás firmas participantes.
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