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| 7/2/2001 12:00:00 AM

Concesión en contravía

La verdadera historia de los escándalos que dieron al traste con la concesión El Vino-San Alberto, el proyecto vial más importante de los últimos tiempos en el país.

Era una obra ambiciosa. Se trataba de acortar la distancia entre Bogotá y la Costa Atlántica en tres horas, construyendo una nueva vía entre Tobia la Grande, un pueblo adelante de Villeta, y Puerto Salgar. Ese tramo de carretera seguiría el cañón del río Negro, pero atravesándolo con túneles, sin dañar el hermoso parque natural. Pero además el proyecto incluía la rehabilitación de la carretera desde el punto llamado El Vino, al final de la Sabana de Bogotá, hasta San Alberto, Cesar. Y, obviamente, quien hiciera el proyecto debía mantener los 500 kilómetros de vía, contando el tramo construido y el rehabilitado.

La obra se entregó en concesión el 24 de diciembre de 1997 a la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio, la ya famosa Commsa después de todo lo que se ha hablado de ella últimamente. Desde junio del año pasado, cuando el Instituto Nacional de Vías (Invías) declaró la caducidad del contrato por incumplimiento de la constructora, el asunto se ha transformado en un pleito de grandes proporciones en el que no han faltado acusaciones de engaño al Estado e investigaciones penales y disciplinarias. Tampoco han faltado las presiones diplomáticas y políticas para evitar la caducidad del contrato, que trae graves consecuencias para los socios de Commsa.

Los principales accionistas de este consorcio son dos constructoras españolas —llamadas ACS y Sacyr—, con 22 por ciento de participación cada una, y el IFI, con 20 por ciento. También tienen una porción importante tres firmas constructoras de la Costa Atlántica y el Banco Central Hispano (hoy Banco Santander). Todos ellos están ahora enfrentados al Invías y al Ministerio del Transporte.



El concurso

Para entender lo que pasó hay que remontarse a 1997, cuando el gobierno Samper se propuso construir la carretera de marras mediante el sistema de concesión. La obra era tan grande que ninguna empresa privada se le midió a hacer todas las inversiones y a asumir los riesgos de la construcción y operación de la vía tan sólo a cambio del ingreso de los peajes. Parte de la obra se tenía que financiar con un aporte del Estado.

El Invías, con la asesoría del Banco Mundial, abrió un concurso para adjudicar la concesión. Primero estableció el trazado y especificaciones de la vía —que incluía 15 túneles—. El constructor que exigiera un menor aporte del Estado para la obra ganaba puntos en la licitación.

De otro lado, mediante unas garantías, el Invías ofreció a los constructores correr con algunos de los riesgos que normalmente hay en estos proyectos. Por ejemplo, si la perforación de un túnel le salía al concesionario más costosa de lo previsto —por razones geológicas imprevistas—, el Invías asumiría ese sobrecosto. El constructor que renunciara a estas garantías —es decir, que asumiera él mismo todos los riesgos— también ganaba puntos en la licitación. Así mismo, el que exigiera un menor ingreso por concepto de peajes mejoraba su puntaje.

Mediante este novedoso sistema de licitación el Estado minimizaba sus inversiones y sus riesgos. Fue tan interesante y original el diseño del concurso que el Banco Mundial lo tomó como modelo para replicar en otros países como, por ejemplo, Chile. No obstante, a pesar de lo mucho que prometía, pronto empezaron a aparecer los problemas en la licitación.



Cambio de planos

Se rumoraba que una de las empresas concursantes —Commsa— estaba considerando la posibilidad de cambiar el trazado de la carretera para no tener que hacer tantos túneles —que son lo más caro de la obra—. El Invías envió entonces una carta a esta empresa para que aclarara si estaba dispuesta a construir la obra según el diseño original —con todo y sus 15 túneles—. La respuesta fue afirmativa y sin condiciones. La oferta de Commsa era para construir lo que estaba en el pliego de la licitación.

Llegó el momento de adjudicar. En su propuesta Commsa pedía que el Estado aportara 70 millones de dólares menos que lo que pedían sus competidores, y ese era el criterio que más puntos daba.

Además fue la única firma que ofreció asumir todos los riesgos del proyecto. Y aunque exigía un mayor ingreso por concepto de peajes, al ponderar todos los criterios según el sistema de puntajes la propuesta de Commsa ganó de lejos frente a los otros tres participantes.

Así las cosas, el 24 de diciembre de 1997 el Invías firmó el contrato de concesión con esta firma. Los perdedores, por su parte, dejaron constancia de su advertencia sobre cómo un futuro cambio de trazado invalidaría el concurso.

Dicho y hecho. A los cinco meses de adjudicada la obra Commsa presentó una propuesta para cambiar el diseño de la carretera. “Esta se sustentaba en argumentos técnicos y buscaba optimizar y mejorar la calidad de la vía”, afirma José Gabriel Cano, vocero de Commsa. El detalle es que con el cambio se tenían que hacer 13 kilómetros menos de túneles, abaratando la obra en cerca de 120.000 millones de pesos.

A todas estas hubo cambio de gobierno y llegó Gustavo Canal a la dirección del Invías. Después de analizar la propuesta de Commsa la rechazó en noviembre de 1998 por varias razones. “Los túneles son muy caros de construir y mantener. Si se acude a ellos en los diseños es porque no hay más alternativa”, explica el ahora Ministro de Transporte. Añade que la obra a cielo abierto era peligrosa por los deslizamientos y violaba las normas ambientales ya que atravesaba un parque natural. Las exigencias de bajo impacto ambiental no eran negociables puesto que los dineros que el Invías aportaba provenían del Banco Mundial, una entidad que es especialmente estricta en financiar sólo proyectos que no dañen el medio ambiente.

De otro lado, Commsa no se contrató para proponer un trazado sino para construir una vía ya diseñada y la firma se había comprometido a asumir los riesgos inherentes a la construcción de túneles. Además, si el Invías cambiaba el trazado, se exponía a que los perdedores en la licitación lo demandaran por favorecer a Commsa.



No llega la plata

El asunto de los túneles fue apenas el primer escollo en el camino de la concesión. Después vinieron otros más grandes. Para financiar el proyecto el contratista tenía que hacer aportes propios de capital y conseguir créditos por sumas enormes. Toda la plata no se podía conseguir con los bancos locales y había que acudir a préstamos en el exterior.

El 31 de julio del 98 Commsa concluyó lo que se conoce como “cierre financiero”, que era un requisito para continuar el contrato. En otras palabras, obtuvo el compromiso de los bancos de girar los recursos a medida que se necesitaran. Aunque en un principio el IFI, que hace parte del consorcio constructor, se había comprometido a prestar 235 millones de dólares —una suma desproporcionada para esa entidad— a la hora del cierre financiero no se mantuvo en esa suma. Fue preciso entonces que el Banco Central Hispano (BCH) —hoy Banco Santander de España— se comprometiera a prestar 325 millones de dólares, pero bajo ciertas condiciones.

El BCH exigía que en un año los socios de Commsa desembolsaran todos sus aportes de capital al proyecto. Así mismo, el Invías debía cumplir con los aportes que le correspondían en la concesión. Si alguna de estas condiciones no se cumplía a más tardar el 31 de julio de 1999 el banco no asumía ningún compromiso.

Pues bien. Vencido el plazo, las condiciones no se cumplieron y el BCH se retractó. Los socios de Commsa no hicieron sus aportes de capital. Pero según ellos la culpa fue de Invías por incumplir un pago de 60 millones de dólares que tenía que hacer a mediados de 1999. Contrato de concesión en mano, los defensores del Invías explican que el Instituto no estaba obligado a hacer ese pago en esa fecha, y por eso cuando el BCH se negó a financiar la obra Invías no había incumplido.

Con todo esto el proyecto se quedó sin financiamiento. El consorcio estaba entonces obligado a buscar préstamos en otras partes, pero no lo logró. Por esos días, a mediados de 1999, la economía y la confianza en el país se habían deteriorado rápidamente. Habían aparecido las pescas milagrosas que le quitaban tráfico a las vías, perjudicando la rentabilidad de las concesiones. En plena recesión, Colombia se volvió un destino arriesgado para los inversionistas internacionales y no era fácil venderles proyectos.

Empezó entonces la agonía de la concesión. Hubo cartas del Invías exigiendo a la empresa constructora cumplir con sus obligaciones y nuevas solicitudes de ésta para cambiar el trazado. Ante los reiterados incumplimientos del contratista el Invías quiso usar una póliza que Commsa debió entregar para garantizar la realización del contrato. La idea era que la compañía de seguros le pagara al Invías los perjuicios ocasionados y se entendiera después con Commsa.

El escándalo fue mayúsculo cuando, en marzo de 2000, se supo que la famosa póliza no existía. Lo que los contratistas habían entregado era una copia de una póliza inexistente que los funcionarios del Invías tomaron por original. Las versiones de las partes frente al asunto son muy distintas (ver recuadro). En todo caso el ministro Canal se declaró engañado y denunció penalmente a Commsa. Por su parte, la Procuraduría abrió la semana pasada investigación disciplinaria contra el Ministro y otros funcionarios del Invías por presunta negligencia.



La caducidad

Ante la insistencia de Commsa para cambiar los diseños, sin cierre financiero y con una póliza inexistente, el Invías consideró que se habían acumulado suficientes causas para declarar la caducidad del contrato. De otro lado ni los contratistas, ni su auditor, jamás certificaron que los dineros que el Estado alcanzó a aportar al proyecto —71 millones de dólares— se utilizaron en forma debida.

Esa plata sólo se podía destinar a la construcción, operación y mantenimiento de la vía según el contrato. Pero según el Invías los seis millones de dólares que Commsa pagó por estudios para un trazado alternativo salieron de ahí.

Y en el pleito penal el Instituto acusa a los socios de Commsa de incurrir en gastos extravagantes, como hacer las juntas directivas en Madrid y viajar todos en primera clase, o como comprar costosas camionetas Discovery, todo con cargo a los dineros que el Estado había aportado sólo para construcción. También los acusa de no reconsignar los rendimientos financieros de los depósitos, que eran muy cuantiosos.

La caducidad se declaró en junio y se ratificó en octubre de 2000. Las consecuencias para los socios de Commsa son muy graves. “La caducidad es un arma mortal”, dijo a SEMANA Luis del Rivero, presidente de la española Sacyr.

Y tiene razón. Por ley, en Colombia, a quien se le caduque un contrato de estos no puede volver a licitar con el Estado por cinco años y además tiene que ceder todos los contratos recientes que pueda estar ejecutando en el momento.

Pero desde octubre el asunto se ha enredado mucho jurídicamente. La falta de la póliza de cumplimiento hace que el Estado, en vez de cobrar automáticamente los perjuicios, deba demandar directamente a los miembros del consorcio. Su mejor arma es la figura jurídica de la solidaridad, mediante la cual le puede exigir la totalidad de los 137 millones de dólares que reclama el Invías a cualquiera de los socios de Commsa —para que después arreglen cuentas entre ellos—.

Los miembros del consorcio interpusieron separadamente unas tutelas para protegerse de los efectos de la caducidad, invocando una violación al debido proceso. Unas de estas tutelas se falló a favor de Commsa, lo cual les ha permitido a algunos de los contratistas conservar otras concesiones que tenían con el Estado. Otras se han fallado en contra y ahora todas serán revisadas por la Corte Constitucional. Y lejos de querer pagar lo que reclama el Invías, los miembros del consorcio han presentado una contrademanda por una cuantía superior.

En todo caso, a primera vista, es un pleito en el que el Estado, que siempre pierde, esta vez tiene herramientas para defenderse y recuperar el dinero de los colombianos —aun sin la póliza—. Pero si el pleito se enreda y se alarga durante años —como suele ocurrir— en el futuro podría dar un giro en contra. Además, dado que el IFI es uno de los principales socios de Commsa, éste es en alguna medida un pleito del Estado contra sí mismo.

Lo cierto es que la situación actual no le conviene a ninguna de las partes. Los miembros del consorcio han movido cielo y tierra para evitar la caducidad. Incluso el embajador de España en Colombia, Yaco Pico de Coaña, ha intercedido para defender los intereses de las empresas de su país. Los socios de Commsa afirman que han propuesto soluciones para evitar la caducidad y el ministro Canal dice que también ha buscado alternativas —distintas a modificar el trazado, naturalmente—.

Y ahí está el fondo del asunto. Históricamente los contratistas en Colombia estaban acostumbrados a que las concesiones, los términos de los contratos y los trazados se podían cambiar por el camino. Al fin y al cabo ha sido algo común.

La rigidez, que en opinión de Commsa, han tenido los funcionarios del gobierno —y Canal en particular— frente a propuestas alternativas puede verse también como firmeza. Al no ceder a las presiones para cambiar el trazado de la carretera y sancionar al contratista por incumplimiento el gobierno está mandando la señal a la comunidad internacional de que en Colombia cuando las empresas se ganan un contrato de concesión el negocio está en construir la obra y no en buscar un pleito.
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