Martes, 17 de enero de 2017

| 2002/10/28 00:00

Contratos a dedo

Un puñado de cooperativas ha conseguido más de medio billón de pesos en contratos oficiales sin participar en una sola licitación pública. ¿Cómo lo lograron?

La mañana del 2 de agosto pasado Montería se había engalanado para la inauguración. El gobernador de Córdoba, Jesús María López, el senador Julio Manzur Abdala, el entonces presidente de Findeter, Javier Roldán, y su comitiva lucían orgullosos en la congestionada glorieta de entrada de la ciudad. La comunidad había soportado el deterioro de los 18 kilómetros de vía principal, que conduce del centro de Montería al aeropuerto Los Garzones. Y ahora, con 3.907 millones de pesos, La Trocha (así le llaman a este tramo de la vía por su estado) dejaría de serlo. Los personajes cortaron la cinta y todo fue algarabía. En medio de la celebración parecía no verse lo obvio: la obra todavía no se había construido. Era una ceremonia poco común para obtener por anticipado los beneficios políticos de un proyecto de gobierno aún no ejecutado.

Los funcionarios de Ecogestar, la firma encargada de la rehabilitación de La Trocha, también celebraban. Era el inicio de otra de las obras que les ha contratado el departamento.

Ecogestar es una de las 39 cooperativas de entidades públicas (técnicamente llamadas Administraciones Públicas Cooperativas, APC) que, a pesar de la crisis de la construcción, han florecido en los últimos años con la contratación de obras con el Estado. Una incluso figura como la cuarta empresa constructora más grande del país. Gobernaciones y municipios hacen vías, acueductos, escuelas y parques con estas cooperativas y les han comprado desde volquetas e insumos para hospitales hasta carros blindados.

Las APC pertenecen al sector solidario y fueron creadas con el propósito de que municipios y otras entidades públicas unieran fuerzas para dar un mejor servicio a sus ciudadanos. En la práctica, sin embargo, algunas de ellas se han convertido en pulpos que monopolizan la contratación municipal y mueven sumas multimillonarias. Esto es verdad, sobre todo en los últimos tres años. Además tienen tentáculos por todo el territorio nacional.

De éstas, se destacan dos que manejan gran parte de los contratos de las APC en el país. La primera, Coopmunicipios, funciona en Bogotá y tiene una nómina de 31 personas. Ha ejecutado proyectos simultáneos en Puerto Inírida en Guainía, en Hatonuevo en La Guajira, en San Antero en Córdoba y en otras decenas de municipios, por 212.000 millones de pesos. La segunda gran APC, Comente Ltda., con 32 funcionarios de tiempo completo, incluidos gerente y mensajero, ha ejecutado cientos de contratos en los últimos tres años en 27 departamentos por valor de 217.000 millones de pesos.

Sus contrataciones han crecido vertiginosamente: Coopmunicipios pasó de contratar 2.000 millones de pesos en 1999 a 77.000 millones de pesos en los primeros nueve meses de 2002, mientras que Comente Ltda. pasó de 8.000 millones de pesos a 89.000 millones de pesos en similar período.

Y mientras las entidades de control todavía no aclaran si la forma como operan hoy las APC es legal o no, éstas manejan entre 50 y 60 por ciento de los millonarios recursos que el gobierno administra a través de Findeter, el Fondo DRI, Caminos Vecinales y el Fondo Nacional de Regalías.

Las APC sostienen que todo lo hacen dentro de la ley. No obstante, funcionarios del actual gobierno y algunos expertos aseguran que al contratar con estas entidades los municipios y las gobernaciones pueden saltarse la licitación pública y adjudicar directamente obras que terminan haciendo terceros escogidos a dedo. De ahí las sospechas que hay de favoritismo político y hasta de corrupción.

Ni iguales ni vecinos

A las APC se les critica que están lejos del espíritu de la legislación que las regula. Este modelo de cooperativas buscaba que varios municipios con una necesidad común y recursos limitados pudieran sacar adelante sus proyectos. Por ejemplo, si pueblos vecinos necesitan resolver un problema de recolección de basuras y no tienen el dinero para que cada uno compre un carro recolector, se juntan, forman una cooperativa, compran el carro y sostienen su operación.

Sin embargo lo que hoy sucede es que se suman municipios que no tienen en común ni el clima. Así, Coopmunicipios asocia a Ciénaga en Magdalena, Une y Gama en Cundinamarca, La Salina en Casanare, Santa Sofía en Boyacá y Hato Nuevo en La Guajira. Y como puede tener socios privados, mientras sean sin ánimo de lucro, también la conforman, según figura en Cámara de Comercio, la Asociación de Electricistas de Cundinamarca y la Fundación Social para el Desarrollo Nacional.

Los socios de Comente Ltda., son los municipios de Puerto Leguízamo y del Valle del Guamuez en Putumayo, las asociaciones de municipios del Putumayo y del Oriente de Cundinamarca, el Comité Social para el Desarrollo Cívico y Defensa de la Comunidad, la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado de Mocoa, la Unión de Trabajadores Metalúrgicos y Mineros de Colombia, la Corporación Educativa y Empresarial de Colombia y el Hospital César Uribe Piedrahita en Caucasia, Antioquia.

También se les cuestiona que los objetos sociales de algunas sean tan diversos que contemplan desde el suministro de armas y equipos de informática, pasando por consultorías, provisión de animales vivos y recaudo de rentas hasta desarrollo de proyectos de investigación técnica, científica y socioeconómica.

Publicos o privados

Por esta mezcla de capitales existe un debate legal sobre si son públicas o privadas. Según el Consejo de Estado estas entidades son públicas porque manejan en su patrimonio recursos públicos. Las APC argumentan, con base en un fallo de la Corte Constitucional, que sólo se les puede considerar entidades públicas para efectos de contratación con el Estado. El gerente de Comente Ltda., el ex ministro de Trabajo Orlando Obregón, dice que es tal la falta de unidad en la forma como el Estado ve a las APC que pese a los conceptos antes mencionados la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) les exige tributar como si fueran cooperativas privadas.

Definir esto es importante porque si son públicas pueden contratar con municipios o ciudades por medio de convenios administrativos, pero si son privadas sería necesario que liciten para ganarse un contrato oficial de una obra. Es decir, las APC se ganan los contratos sin licitar y luego se los dan a las empresas contratistas que verdaderamente van a hacer la obra.

Un concepto de la Superintendencia de la Economía Solidaria en relación con la aplicación o no de la ley 80 sobre cómo las APC ejecutan los proyectos dijo que "...estos entes le están haciendo la trampa o esguince a la norma...".

"Nosotros no subcontratamos a nadie, dice Carlos Alfredy Pulido, gerente de Coopmunicipios. A la hora de hacer una obra se la encargamos a una persona o empresa que tiene un acuerdo previo con nosotros bajo el modelo de contrato de asistencia, y la obliga a tener disponibilidad subordinada a la cooperativa".

Orlando Obregón explica que el proceso de selección que hacen en Comente Ltda. de las personas o empresas que ellos vinculan es muy estricto y que confrontan la información de los aspirantes hasta con los listados que saca la Contraloría de personas que tienen problemas para contratar con el Estado. "Nosotros no podemos discriminar a nadie por un rumor acerca de que es cercano a políticos o no, dice Adriana Velásquez, directora jurídica de esta APC. Nos basamos en la información que suministra el Estado".

Obregón sostiene que ellos ayudan a "democratizar la contratación porque les dan la oportunidad real de acceder a esta clase de negocios a ingenieros de las regiones". Y asegura que muchas críticas provienen de las grandes constructoras del país, que estaban acostumbradas a quedarse con todo.

Bajo esta modalidad de contratos de asistencia técnica Coopmunicipios tiene inscritas 330 personas y 260 compañías, mientras que Comente Ltda. tiene 162 personas y 163 empresas.

¿Servidores publicos?

La ambigüedad del carácter público o privado de las APC también está en sus funcionarios. Algunos gerentes de estas cooperativas reciben, aparte de su salario, comisiones por la consecución de los contratos. Si fuesen considerados funcionarios públicos no podrían recibir estas comisiones, pues ya reciben salario. Si son gerentes de una empresa privada no habría problema alguno.

Pero estas no son las únicas comisiones que se pagan alrededor de los contratos de las APC. Hay unos intermediarios, o corredores, que reciben hasta el 1 por ciento por conseguir los contratos. Parecen ser muy activos pues han obtenido para estas cooperativas de pequeños municipios muchos contratos millonarios por todo el país.

"Somos conscientes de que hay vacíos y hemos hablado con todos los entes de control para que reglamenten las APC y no queden al vaivén de las interpretaciones del funcionario de turno", dice Obregón

A estas críticas se suma el hecho de que alcaldes y gobernadores son también los encargados de decidir sobre la interventoría de las obras. Siendo legal, esto permite situaciones como la del proyecto de la estación de bombeo de aguas negras en la Ciénaga de Mallorquín por valor superior a los 3.000 millones de pesos, donde el Area Metropolitana de Barranquilla ejecuta la obra con Comente Ltda. y realiza la interventoría con Coopmunicipios, que también tiene contratos de obras con esta ciudad.

Anwar María María, director del Area Metropolitana de Barranquilla explica que seleccionaron "las cooperativas que ofrecieran las mejores condiciones, garantías, solvencia económica y moral, buscando que no fueran de bolsillo".

Obregón defiende la contratación con cooperativas argumentando que si para todo se abriera licitación sería demorado y se correría el riesgo de perder los recursos. "El proceso de una licitación promedio es de tres meses, mientras que un convenio se puede resolver en menos de una semana", dice.

Las APC deben reportar sus estados de cuenta ante la Superintendencia de la Economía Solidaria, que funciona desde hace tres años. Sin embargo, sólo 13 APC presentaron la información de 2001, de 39 que dice la Supersolidaria que existen. En esta lista no aparecen APC que están operando como son Coopmunicipios, Ecogestar, Llanocoop SXXI, Coopemun.

Las salidas

Bernardo Moreno, presidente de Findeter, dice que estos contratos son irreversibles y tratar de deshacerlos pondría en líos jurídicos al Estado. "Nos queda hacerles un seguimiento exhaustivo a los proyectos para que se haga muy bien lo que se contrató", dice. Esta es la razón por la cual él viaja cada 15 días a supervisar personalmente los avances de los trabajos de La Trocha en Montería, que ha presentado retrasos y problemas.

Tanto Obregón como Pulido, los gerentes de las APC con mayor contratación, dicen que nunca han dejado una obra inconclusa o de mala calidad. Y añaden que es precisamente por el buen nombre que han construido en este tiempo que han logrado tal cantidad de convenios con los municipios.

En respuesta a los cuestionamientos a las APC el nuevo gobierno incluyó en su reciente decreto para combatir la corrupción ?que empieza a regir en enero próximo? un artículo que modifica la forma como las APC pueden contratar con el Estado, buscando un mayor control. Por ejemplo, el decreto enfatiza en que la ejecución del contrato se debe hacer directamente "sin la necesidad de ningún tercero".

Habrá que ver si la nueva norma puede cerrar el agujero legal por donde se han colado más de 500.000 millones de pesos -equivalentes a la cuarta parte del reciente impuesto al patrimonio- en contratos adjudicados, para todo efecto práctico, a dedo y con muy poco control público.

Documentos relacionados

Listado de las Administraciones Públicas Cooperativas (APC)

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