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| 1/9/1995 12:00:00 AM

Crónica de un fracaso

Ante la reunión de presidentes de América en Miami, SEMANA, publica un ensayo del historiador Ricardo Montaño sobre un antecedente clave: el Congreso Anfictiónico de Panamá.

EL 15 DE JULIO De 1826 se firmó en ciudad de Panamá el tratado de unión, liga y federación perpetua entre las repúblicas de Colombia -que comprendía a Venezuela y Ecuador-, Centroamérica -compuesta por Guatemala, El Salvador, Costa Rica y Nicaragua-, Perú y los Estados Unidos Mexicanos. Era el fruto del primer congreso hispanoamericano que, de haber tenido cabal cumplimiento, habría dado lugar sin duda a otra historia de América Latina.

México no habría perdido la mitad de su territorio, se habrían evitado algunas guerras en este hemisferio, Puerto Rico sería independiente y Centroamérica no habría padecido la permanente intervención de Estados Unidos. La división internacional del trabajo seguramente habría puesto a Latinoamérica fuera del Tercer Mundo. Visto así, el proyecto bolivariano significaba un salto de 170 años.

Los propósitos eran ambiciosos. El tratado sería permanente y no condicionado a las usanzas de la época. Todos los firmantes se comprometían en la defensa del territorio confederado en el caso de un intento de reconquista por parte de España o de sus socios y protectores de la Santa Alianza, los aliados americanos se comprometían a organizar un ejército de 60.000 hombres compuesto proporcionalmente. El plan defensivo-ofensivo incluía dos flotas navales, una en el Atlántico, formada por naves de México, Colombia y Centroamérica, y una en el Pacífico comandada por Perú.

ORGANIZACION SUPRAESTATAL
La Asamblea de Plenipotenciarios era la clave del tratado, una especie de gobierno continental embrionario que iría institucionalizándose su con la ratificación gradual de los afiliados, y efectivo y a la vez respetuoso de las soberanías nacionales.

Entre las funciones acordadas para el organismo permanente estaban: negociar tratados entre los miembros; mantener la paz "sirviendo de consejo en los grandes conflictos, punto de contacto en los peligros comunes, intérprete de los tratados y conciliador en disputas y diferencias". La asamblea fue erigida como árbitro en las diferencias entre sus miembros, aunque su veredicto sólo tendría carácter obligatorio si así lo convenían previamente los interesados.

En adelante no se harían declaratorias de guerra entre miembros de la Alianza sin haber conseguido la aprobación de la Asamblea. Para conseguirla el ofendido debería probar con hechos ciertos y comprobables la ofensa y esperar a que se agotara el proceso conciliatorio emprendido por el alto tribunal. Igualmente, los miembros deberían contar con el organismo central a la hora de enfrentar un conflicto con una nación extraña a la Liga.

El documento incluía la ciudadanía continental y el libre tránsito y residencia en cualquier parte de la confederación para los nacidos en los países miembros. El articulado llegó a provocar la ira de algunas potencias al prohibir el comercio de esclavos y al declarar piratas las naves de cualquier bandera que se dedicaran a traficar con seres humanos.

Con todo, el documento era apenas un mísero retazo del plan inicial ideado por Simón Bolívar. Y lo peor es que, a pesar de haber perdido lo más importante de su condición hispanoamericanista y sus claros propósitos integracionistas, no llegó a ser aplicado. El proceso de ratificación del que dependía no llegó a efectuarse sino en Colombia, es decir, nació muerto.

CONFABULACION FATAL
La causa del fracaso fue, ante todo, la conspiración contra el proyecto bolivariano, inspirada primero por la célebre doctrina del presidente James Monroe y conducida luego por las intrigas del presidente estadounidense John Quincy Adams y su secretario de Estado, Henry Clay, el mismo a quien los colombianos le dieron el título de grande y buen amigo. En adelante su plan expansionista podía seguir adelante sin tropiezos. Pero Estados Unidos no era el único país consciente de la necesidad de bloquear la unidad latinoamericana. La ambigua diplomacia inglesa también logró sus propósitos, pues mantuvo libre su camino para intentar la colonización comercial del hemisferio. Los gobiernos francés y holandés enviaron espías para sabotear desde el interior, aunque a decir verdad no eran muy buenos. Lucas Alamán, el célebre canciller mexicano, los detectó y avisó a sus colegas. Eran dos tipos: La Motte y Schmaloz. Bolívar tuvo algún conocimiento de la estrategia emprendida en su contra por estas dos naciones, pero especialmente por el rey Luis XVIII y, según se desprende de sus cartas a Francisco de Paula Santander de aquel período, no les concedía gran importancia. La labor de esos personajes, sin embargo, resultó eficaz por la tendencia de los latinoamericanos de aquel tiempo a la conseja y a la traición.

Pero el grueso del enemigo contra el proyecto no se encontraba afuera sino adentro. Las Ligarquías recién instaladas en toda la América hispana se opusieron abierta o veladamente a aceptar alguna forma de organización continental estable, una confederación que dependiera en el futuro de un organismo supraestatal y, por tanto ajeno a su dominio.

GENESIS DE UN SUEÑO
La idea de una gran organización en la América hispana venía gestándose desde Francisco Miranda, pero Simón Bolívar la acogió aun antes de haber emprendido la campaña para independizar a las colonias. En una contestación dirigida a Henry Cullen, conocida como la Carta de Jamaica, el Libertador habla de organizar estas repúblicas después de su liberación en un sistema confederado tan inmenso que pudiera tratar de igual a igual con las potencias mundiales de aquel momento.

El Libertador sacó el modelo de la Liga Anfictiónica Griega, diseñada y puesta en marcha por los aqueos. Las ciudades griegas se consideraban y funcionaban como estados independientes, y sin embargo tenian conciencia de la comunidad de raza, lengua, religión y costumbres e incluso cultivaban dos lazos de unión afortunadamente imperecederos: los juegos y las fiestas.

La similitud entre las condiciones de los griegos y los hispanoamericanos era diáfana hasta el punto de relacionar a Panamá con el istmo de Corinto, en Grecia. De aquí surge la convocatoria a un congreso de plenipotenciarios, el Congreso Anfictiónico de Panamá.

El presidente de Colombia planeó condiciones para que el Congreso alcanzara los fines que él le había señalado. La primera, no invitar a Estados Unidos de Norteamérica, porque se trataba de que la Liga fuera un límite al dinamismo expansivo de los estadounidenses. En segundo lugar, excluir igualente al imperio del Brasil, pues su emperador Pedro I era considerado amigo de la Santa Alianza y, obviamente, de las instituciones monárquicas.

Pidió también Bolívar que la Magna Asamblea acordara ser el interlocutor válido de la Santa Alianza. Si ésta se había propuesto restaurar el sistema monárquico en las condiciones en que se encontraba antes de la Revolución Francesa, y había dado buena prueba de ello reinstalando en el trono español a un inepto total como Fernando VII, los americanos, por su parte, promoverían la independencia de los territorios aún en poder de España y velarían por la adopción de sistemas republicanos representativos.

De haberse mantenido el programa completo en la Asamblea, debería pactarse un régimen de comercio preferencial entre ellos, de manera que nadie por fuera de esa comunidad pudiese reclamar el mismo trato. Este tema no alcanzó a entrar en la agenda pero motivó, sin embargo, como reacción, la firma de tratados por parte de Estados Unidos con algunas repúblicas hispanoamericanas en las que a cambio de su reconocimiento se les otorgaba la ventajosísima categoría de 'gentis aniscísima'.

Como parte del proceso para el Congreso, Bolívar impulsó la celebración de tratados bilaterales que le sirvieran de respaldo político. Con ese fin, y bajo la dirección del canciller Pedro Gual, los representantes colombianos Joaquín Mosquera y Arboleda y Miguel Santamaría viajaron al Sur y Centroamérica respectivamente.

Los TRABAJOS PREPARATORIOS
A Santamaría le tocó un momento convulsionado en México. Agustín de Iturbide se acababa de proclamar emperador y el colombiano, que no podía hacerse parte de la farsa reconociendo el régimen de facto, cayó en desgracia y estuvo a punto de ser deportado. Al caer el endeble imperio, regresó a la capital mexicana y allí le tocó negociar con quien sería el más importante -en realidad el único- y sincero apoyo de Bolívar en su proyecto, el canciller Lucas Alamán, el mismo que pocos años más tarde debió abandonar el cargo debido a la intervención nada disimulada del diplomático norteamericano Joel Poinsett.

Las instrucciones para los dos enviados colombianos eran las mismas: poner bases firmes para la creación de un Congreso Anfictiónico, establecer para ello un pacto de unión, liga y confederación perpetua, una alianza defensiva-ofensiva con el aporte de contingentes armados proporcionales, en lo posible la aceptación del Uti Possidetis Suris-a partir de la delimitación de las zonas fronterizas de los antiguos límites fijados por la administración española -como mecanismo para la fijación de fronteras y, por último, un compromiso bilateral de impulsar entre los vecinos la realización del congreso panameño.

El ministro Santamaría consiguió, después de una rápida negociación, la firma del tratado, y además recibió la oferta de un convenio comercial entre las dos naciones por medio del cual se concedían mutuamente tratamiento preferencial, punto este que el gobierno colombiano, encabezado por el vicepresidente Santander, debió pasar por la pena de no ratificar debido a que el encargado del Ejecutivo había otorgado la categoría de la Nación más favorecida en sendos tratados a Inglaterra y Estados Unidos de Norteamérica.

En las circunstancias en que se hallaba el Perú al arribo del delegado colombiano, es decir, necesitado de la intervención de ese país para consolidar su independencia, la firma del tratado no fue muy difícil, el único obstáculo fue el reconocimiento del Uti Possidetis Suris, pues los peruanos encontraban inconvenientes a sus intereses los desarrollos futuros de esa interpretación.

En Santiago el asunto no fue nada fácil, pues en contra de la idea bolivariana se manifestaba una oposición solapada al principio y altanera después cuando los agentes estadounidenses atacaron abiertamente lo fundamental del plan hispanoamericanista. El tratado se aprobó luego de reformarlo en sus aspectos esenciales, nada de obligaciones militares y rechazo a Colombia como sede del evento. El Congreso chileno le negó su aprobación y, antes de que todo intento de concertación acabara mal, Mosquera decidió atravesar los Andes.

En Buenos Aires don Bernardino Rivadavia se encargó de acabar con la poca fe que le quedaba al diplomático colombiano. Rivadavia se negó a considerar el tratado colombo-peruano como base de arreglo por considerarlo muy adelantado para la época, criticaba además la ausencia de Estados Unidos en los tratados y de ñapa le concedía a la futura alianza una vida efímera, ya que según el canciller rioplatense, desaparecido el peligro de una reconquista española, desaparecería la necesidad de una alianza interamericana. Posición extraña, pues Argentina estaba enfrascada en un conflicto fronterizo con el imperio brasileño, en el curso del cual necesitaría, como evidentemente sucedió, la intervención y la guía de Bolívar.

LA DOCTRINA MONROE
A tiempo que Colombia lanzaba su ofensiva diplomática en favor de la Confederación, Estados Unidos fijaba su política exterior en un mensaje del presidente James Monroe -antecesor de Quincy Adams- dirigido en 1823 al Congreso de su país. La doctrina resultante se resumiría en una frase: América para los americanos, que sería parafraseada históricamente como "América para los norteamericanos".

Se trataba de una definición de Estados Unidos frente a la intención, real o ficticia, de las potencias europeas integradas en la Santa Alianza de recuperar los tronos perdidos en la hecatombe revolucionaria y eventualmente extender su acción militar a los territorios americanos.

Los norteamericanos pusieron claramente sobre el tapete internacional las bases de su política exterior. Ellos "considerarán peligrosa para su seguridad y paz cualquier tentativa de parte de ellas que tenga por objeto extender su sistema de una porción de este hemisferio, sea la que fuere". Estados Unidos consideró a su nación consagrada a la defensa de un sistema, fruto de la sabiduría de sus ciudadanos y en el que han sido felices y han alcanzado prosperidad. Se trata de una declaración unilateral, que no puede interpretarse como un compromiso para la defensa del territorio americano ni es un compromiso anticolonial y menos la manifestación de un propósito altruista de respetar el territorio de los vecinos.

Son los mismos congresistas estadounidenses, como Webster y Calhoun, quienes se encargan de sacar de dudas a los ilusos suramericanos, entre los que se cuenta Francisco de Paula Santander. No podía ser de otra manera cuando en Washington se preparaba ya el proyecto de anexión violenta de Texas, Oregon, California, Cuba, Puerto Rico, Nicaragua y Panamá.

CENTRO DE LA AMBICION
Dos plataformas políticas claramente antagónicas y el futuro político, económico y social de la América Latina en la balanza. A partir de entonces una confatulac1on internacional, liderada por Estados Unidos y Gran Bretaña, se encargó de acabar con el proyecto bolivariano.

El ministro británico George Canning le hizo saber al representante colombiano en Londres que el gobierno de su majestad, al igual que los de Francia, Holanda y Rusia, "no veía con buenos ojos", un proyecto político que pretendía instaurar gobiernos populares a todo lo largo de la América hispana. Enterado Santander, le hizo llegar al ministro una relación completa y satisfactoria de los propósitos de la reunión de Panamá, incluso le invitó formalmente para que se cerciorara en forma personal de la inocencia de la reunión, y así se lo explicó a Bolívar: "Este paso me parece prudente para quitar todo motivo de alarma y todo pretexto de hostilidades ".

Con Estados Unidos la cuestión fue aun más delicada. No solamente era la oposición al pensamiento integracionista de Bolívar, sino la intención manifiesta del Libertador de ir a independizar a Cuba y Puerto Rico apenas hubiese llevado a buen término la campaña del Perú, además de la abolición de la esclavitud.

Estos intereses exasperaron a los estadounidenses. En México, Poinsett logró crear un estado de agitación tal que en el choque entre partidarios y adversarios del Congreso terminó por rodar la cabeza del canciller Alamán, y con ello el apoyo a la Misión hispanoamericana.

En Colombia, Richard C. Anderson consiguió de Santander la invitación oficial para su país y la modificación del temario en lo fundamental. En Lima, el enviado norteamericano aprovechó inteligentemente la susceptibilidad que había entre los miembros del consejo de gobierno y puso en entredicho la imagen del Libertador para influir en la determinación peruana de restarle apoyo a su iniciativa política.

En Argentina el terreno estaba abonado: los diarios de la capital anunciaban oscuros intereses detrás de un hipotético gobierno confederado, intereses que obviamente estarían representados por los supuestos ánimos imperiales y monárquicos de Simón Bolívar.

En la sede del gobierno norteamericano se sostenía una disputa acerca de la conducta por seguir con la invitación oficial al congreso del istmo. Mientras el nuevo presidente, Adams, y su secretario Clay eran partidarios de enviar representantes con categoría de plenipotenciarios, el Congreso se opuso a otorgarles esa categoría a los delegados, luego de una discusión de 14 horas convino por fin en aceptar enviarlos, pero en calidad de simples observadores y desprovistos de capacidad y autoridad negociadora. Pero el enviado Anderson murió antes de llegar y el otro delegado, un tal Saergen, sólo se dejó ver en la sede alterna en México y no aportó mayor cosa a lo que allí se trataba.

El Congreso se instaló por fin el 22 de junio de 1826 y desde el comienzo fue clara la tendencia de los delegados de evitar un compromiso muy fuerte con el temario inicial convenido en los tratados bilaterales. El jefe de la delegación colombiana, en vista de la apatía y el negativismo, se limitó a darle algo de profundidad y trascendencia a las tibias, incoloras e insaboras iniciativas de los otros delegados. Evitaba así dar lugar a comentarios sobre el ánimo protagónico de Colombia.

Del tratado que finalmente se aprobó dijo Bolívar: "EI Congreso de Panamá, institución que debiera ser admirable si tuviera más eficacia, no es otra cosa que aquel loco griego que pretendía dirigir desde una roca los buques que navegaban. Su poder será una sombra y sus derechos consejos nada más". Se necesitó siglo y medio de equivocadas políticas y mendicidad internacional para volver a pensar seriamente en el fantástico sueño de un solitario.-
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