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| 10/5/1998 12:00:00 AM

DOMANDO EL POTRO

En medio de gran controversia Juan Camilosalta al ruedo para enfrentar la crisis económica. ¿Se le desbocará el animal?

El miércoles pasado el ministro de Hacienda, Juan Camilo Restrepo, silenció a quienes lo habían acusado de estar dedicado a criticar a la administración anterior y no a sacar al país de la olla económica. Después de agitadas discusiones, que duraron hasta altas horas de la madrugada, el Ministro y el Banco de la República anunciaron un paquete integral de medidas tendientes, según lo expresaron, a reducir la incertidumbre que rodea al futuro de la economía, corregir los desbalances fiscal y externo y devolver al país a la senda del crecimiento. Las medidas tomaron a muchos por sorpresa, por no decir con los pantalones abajo. Aunque los agentes económicos sabían que había un paquete fiscal en ciernes, muchos se sorprendieron por el énfasis que se le dio al tema de los ingresos. La mayoría de los observadores esperaba recortes al gasto público y quizás algunos cambios al régimen de regalías, pero nunca sospecharon que Restrepo anunciaría también una profunda reforma tributaria con mayores y nuevos impuestos, máxime teniendo en cuenta el precario estado de los bolsillos de los colombianos en la actual coyuntura. Igualmente, del lado cambiario, la sorpresa fue mayúscula. En los últimos meses se había venido creando un consenso entre los principales analistas del país sobre la necesidad de propiciar una devaluación de la tasa de cambio dada la situación internacional. Además, representantes del nuevo gobierno, incluido el propio Presidente, habían enviado mensajes cifrados en entrevistas con diversos medios sobre su preferencia por un peso más débil. Sin embargo, los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República , e incluso el Ministro de Hacienda, negaban enfáticamente en público cualquier posibilidad de modificación de la banda cambiaria. Aunque por razones obvias los planes de devaluación no se pueden revelar hasta cuando se ponen en marcha, la verdad es que durante todo el año el Emisor había respaldado sus palabras con acciones. Al banco central no le había temblado la mano para gastar reservas a raudales y subir las tasas de interés a niveles astronómicos para defender el valor de la moneda. En consecuencia, los analistas dudaban que en el corto plazo el Emisor le daría gusto al gobierno en sus deseos velados de devaluación.Como siempre pasa con temas de política económica, desde que el gobierno anunció el paquete de medidas han llovido críticas y elogios. Por el lado de la devaluación, los reparos han corrido principalmente por cuenta de algunas de las grandes empresas altamente endeudadas en dólares, que han visto crecer súbitamente el saldo en pesos de sus obligaciones externas. Los exportadores y muchos industriales, en cambio, la han acogido como un salvavidas en medio de la tormenta. A nivel internacional, las opiniones han estado divididas. La banca multilateral y las agencias calificadoras de riesgo, a pesar de lo que se reportó inicialmente en los medios colombianos, parecen haber asumido una actitud cautelosamente positiva. Sin embargo los extranjeros con inversiones en Colombia y algunos grupos en países latinoamericanos con problemas cambiarios similares han sido más críticos. En el frente fiscal, como era de esperarse, la reacción ha sido primordialmente negativa. Después de todo a nadie le gusta pagar impuestos. Muchos sectores de la economía que tradicionalmente se han beneficiado de estar exentos del cobro del IVA han puesto el grito en el cielo, argumentando principalmente que éste no es el momento para cargarlos con un lastre adicional. Por otra parte, los sindicatos han denunciado como un castigo injusto a los trabajadores colombianos, la propuesta de eliminar la exención del 30 por ciento de los ingresos laborales para quienes devengan más de 970.000 pesos al mes. Sin embargo, a pesar del reflejo casi automático de muchos sectores de criticar los nuevos impuestos, se percibe en el fondo cierta voluntad de hacer un sacrificio para evitar una catástrofe mayor. Este sentimiento lo alimenta, en buena medida, el respeto que sienten muchos agentes económicos por el nuevo Ministro de Hacienda. El debate cambiarioEn general, los analistas han visto con buenos ojos la decisión de permitir una mayor devaluación del peso colombiano. Por una parte, el consenso entre los principales economistas del país es que el peso estaba sobrevaluado entre 10 y 20 por ciento con respecto al dólar antes de que se tomara la medida. Si a esto se agrega que en los últimos años el dólar se ha fortalecido frente a las principales divisas internacionales, como el marco alemán, el franco francés y el yen japonés y más recientemente en relación con las alicaídas monedas del sureste asiático, la pérdida de competitividad internacional era aún más patente. Además el entorno económico internacional ha cambiado. Los términos de intercambio _es decir la relación de precios entre lo que un país exporta y lo que importa_, que en el largo plazo determinan la tasa de cambio real, se han deteriorado considerablemente a raíz del derrumbe en las cotizaciones del petróleo, el café, el carbón y demás productos básicos que Colombia vende en el exterior, y las perspectivas de su recuperación en el mediano plazo son remotas. En estas circunstancias, y considerando que el déficit de cuenta corriente del país ya supera el 6 por ciento del PIB, era preciso hacer un ajuste tarde o temprano. Quienes se oponían a una devaluación aducían dos argumentos fundamentales: el primero era que la fuente principal de los problemas de competitividad que enfrenta Colombia es su alto nivel de inflación y que devaluar solo postergaría la resolución de este problema. En circunstancias aisladas, una devaluación sí contribuye a estimular la demanda y por ende a impulsar la inflación, y ésta a su vez elimina a través de mayores costos las ganancias en materia de competitividad. En este escenario, poco se logra con una devaluación más allá de un aumento del nivel de precios. Sin embargo la decisión de devaluar en Colombia se hizo en un contexto de baja utilización de la capacidad instalada _alto desempleo y estancamiento económico_ y se acompañó de un anuncio de ajuste fiscal. Aunque el ajuste está todavía en el papel y persiste el riesgo de que el Congreso lo recorte, en circunstancias de baja demanda y contracción fiscal se limita la posibilidad de que los efectos expansionistas de una devaluación se eliminen a través de mayor inflación. Por lo tanto, es razonable pensar que la subida de la banda contribuirá a estimular las exportaciones y la producción industrial. El segundo argumento en contra consiste en que cambiar los parámetros de la banda a mitad del camino erosionaría la credibilidad del Banco de la República frente a los agentes económicos y por lo tanto su capacidad para manejar eficazmente las políticas cambiaria y monetaria en el futuro. Cuando las autoridades cambian las reglas de juego sobre las cuales han basado sus decisiones los agentes, no solo causan trastornos en la economía sino que además al perder credibilidad reducen la eficacia de sus medidas futuras _el hecho de que la gente le crea a una medida incide directamente sobre su probabilidad de éxito_. Sin embargo la banda ya se había modificado en el pasado sin que esto hubiera tenido un impacto importante sobre la credibilidad del Emisor. En diciembre de 1994, a raíz del descubrimiento de Cusiana y la percepción de que lo que le esperaba al país era una avalancha de dólares, el Banco de la República decidió desplazar la banda hacia abajo en un 7 por ciento. (Desde esta óptica, la devaluación de la semana pasada se podría ver como un ajuste frente a una bonanza petrolera que nunca se materializó). Además, si de acuerdo con la mayoría de los parámetros técnicos la banda no era sostenible en el largo plazo, ¿qué tan creíble podía ser realmente su defensa? Incluso se podría argumentar que si la nueva banda efectivamente se ajusta al actual entorno económico entonces es más creíble que la anterior. No obstante, en beneficio de aquellos que se opusieron a la medida, hay que decir que si ya se modificó una vez no hay garantías de que no se vuelva a mover.Si en cuanto a la necesidad de devaluar había más consenso que oposición, en lo que se refiere al momento, magnitud y forma de la medida las cosas son menos claras. Aunque algunos analistas han dicho que había que aprovechar la turbulencia internacional para 'justificar' la devaluación ante los mercados, devaluar en un momento de volatilidad externa es bastante riesgoso. En circunstancias como las actuales los inversionistas tienden a sobrerreaccionar frente a cambios abruptos. Es decir, que una devaluación en vez de eliminar las expectativas que se tenían de que la moneda caería las puede alborotar, precipitando ataques sobre la nueva banda. En alguna medida esto fue lo que se observó en Colombia en los días siguientes a la devaluación. Después del anuncio, la demanda de divisas se disparó y el Emisor tuvo que vender más de 300 millones de dólares. Otro aspecto cuestionable de la medida es que no existió coordinación con otros países latinoamericanos que se encontraban en situaciones similares a la de Colombia y con los cuales el país tiene importantes vínculos económicos. Sin duda, la decisión unilateral de Colombia de devaluar pone presión adicional sobre las ya atribuladas monedas de naciones como Venezuela y Brasil, y en la medida que precipite una devaluación en esos países podría tener un efecto boomerang. Sin embargo, sin descartar la importancia cada vez mayor de la coordinación macroeconómica, la verdad es que en estos países una devaluación no es viable políticamente en este momento _ambos están en vísperas de elecciones_ y por lo tanto, si la decisión en Colombia ya estaba tomada, la posibilidad real de acción conjunta era limitada. Además esperar, por ejemplo, a que Venezuela devaluara, tenía el riesgo de precipitar una devaluación descontrolada. Finalmente, la magnitud del desplazamiento de la banda es también discutible. El Banco de la República y el gobierno sostienen que la decisión de moverla hacia arriba en un 9 por ciento se hizo con base en estudios técnicos que indicaban que ese era el margen que separaba la tasa de cambio real de su nivel de equilibrio. Sin embargo este tipo de estudios económicos y la determinación de la tasa de equilibrio no dejan de ser altamente subjetivos, especialmente en un entorno internacional difícil y cambiante. Sobre este aspecto las opiniones están divididas entre quienes creen que se deben permitir mayores márgenes de devaluación para que el mercado pueda fijar el nivel con el que se siente cómodo, y quienes sostienen que los mercados tienden a sobrerreaccionar y que por lo tanto la devaluación se debe limitar para que no produzca un pánico con efectos económicos adversos.En todo caso, el hecho es que la decisión ya está tomada. El gobierno insiste en que está completamente comprometido con la nueva banda y que ésta es perfectamente compatible con las nuevas metas macroeconómicas. De ser esto así, se debería reducir la incertidumbre sobre una de las variables críticas de la economía. No obstante, habrá que ver cómo reacciona el mercado en las semanas que vienen y si le cree al Banco de la República. Esto dependerá en parte de un factor que está fuera del control de las autoridades colombianas _la situación internacional_ y de otro que sí depende casi que enteramente de ellas _el ajuste fiscal_. Sin un ajuste real y profundo los beneficios competitivos de la devaluación se irían en mayor inflación y la desconfianza en el peso se acentuaría.

El remezón fiscal
El mercado todavía no ha terminado de digerir el proyecto de reforma fiscal anunciado por el gobierno. Y no es para menos, el paquete es bastante ambicioso, cubriendo temas desde el IVA y la evasión hasta la manera en que se asigna y contabilizan el presupuesto y cambios al régimen de transferencias. La amplitud del alcance sorprendió a muchos. Lo que hizo el gobierno fue aprovechar su 'luna de miel' con la opinión para sentar los lineamientos fundamentales de su política fiscal para los próximos cuatro años. El proyecto de reforma tributaria que será presentado al Congreso próximamente es, de acuerdo con el ministro Restrepo, "la primera ola de un programa integral de reforma del Estado". En plata blanca, el objetivo de la reforma es reducir el déficit del sector público consolidado al 2 por ciento del PIB en 1999 y estabilizarlo por debajo del 1 por ciento a partir de ese momento. Sin embargo, como todo lo que atañe al manejo de las finanzas de la Nación, el ajuste está sujeto a que el Congreso le camine. Desde el punto de vista de los ingresos la filosofía del nuevo gobierno es bastante clara. El objetivo fundamental es ampliar la cobertura de los principales tributos y bajar las tasas. Este modelo está acorde con las últimas tendencias en el campo de la tributación a nivel mundial que buscan simplificar y homogeneizar los impuestos para así, y a través de tasas razonables, incentivar al mayor número de personas a pagar debidamente sus obligaciones al Estado. Aumentar los recaudos es una prioridad fundamental, pues en la actualidad los ingresos del gobierno por concepto de impuestos no alcanzan a cubrir ni el 50 por ciento de sus gastos. En esta primera fase el énfasis por el lado de los ingresos recae sobre la ampliación del cubrimiento del IVA, la reducción de la evasión y los bonos de solidaridad y paz. El gobierno aspira a que estas medidas, y otras de menor impacto incluidas en el paquete, contribuyan a aumentar los ingresos en un 3 por ciento del PIB en un período de dos años. De este 3 por ciento, cerca de la mitad correspondería a la ampliación del IVA y a la reducción de la evasión, mientras que la otra mitad provendría de los bonos de seguridad y paz. Una de las propuestas que más ha causado controversia es la de la ampliación del universo del IVA. No obstante, esta medida, si bien generará una cantidad importante de recursos, es realmente menos significativa de lo que se podría pensar, si no desde el punto de vista de los sectores que ahora serán gravados sí para el colombiano común y corriente. Aun después de la reforma, solo el 38,2 por ciento de los artículos que componen la canasta familiar tendrán IVA. El gobierno calcula que el efecto neto del aumento del cubrimiento y la reducción de la tasa impositiva del 16 al 15 por ciento, programado para noviembre de 1999, sobre el costo de la vida, será solamente del 1,5 por ciento. Por lo tanto, aunque enfrentará oposición de algunos lobbies sectoriales, es probable que esta medida pase en el Congreso. Después de todo, como dice Restrepo, "no se puede excluir del IVA a sectores solo por el hecho de que están golpeados por la recesión. De ser así, habría que quitarle el impuesto a industrias como la textilera que ya lo tienen y que están atravesando momentos difíciles". Dentro de las medidas tendientes a incrementar los ingresos del Estado la más controvertida es quizás la planeada eliminación del 30 por ciento de exención al impuesto de la renta para quienes ganan más de 970.000 pesos al mes. Aunque este cambio solo afecta al 15 por ciento de los trabajadores colombianos tendría un impacto importante especialmente sobre la clase media, pues reduciría sus ingresos en forma significativa. La alternativa que ofrece el gobierno es que las personas puedan deducir de impuestos de renta hasta el 40 por ciento de su salario si lo destinan a un fondo de pensiones voluntario. Sin embargo, aun cuando esta medida en teoría estimula el ahorro a largo plazo, pocos colombianos de clase media tienen la capacidad de ahorrar a ese nivel. Y si lo hicieran para reducir sus impuestos tendrían que disminuir sus gastos considerablemente. Esto hace previsible que la medida seguramente encontrará una gran oposición por parte de las organizaciones de trabajadores. Si se van a eliminar exenciones de ese tamaño lo sensato sería disminuir, al menos en cierta medida, la tasa de impuesto a la renta individual. Los asalariados de cierto nivel tendrán que soportar la carga adicional de los bonos de seguridad y paz, que tendrán que suscribir además otros individuos pudientes y empresas de cierto tamaño. Estos recursos se destinarán principalmente a financiar proyectos en zonas de conflicto y otras prioridades del proceso de paz. Mirando más al largo plazo, el paquete incluye varias reformas de fondo que debería hacer más eficiente el proceso de asignación y control del presupuesto y resolverá algunos de los problemas estructurales en materia fiscal. La primera es la reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto, que por una parte liberará una gran cantidad de rentas que antes estaban atadas a destinos específicos y por otra llevará a un presupuesto de caja que acabará con los rezagos presupuestales. El segundo cambio fundamental, que exige una reforma constitucional, servirá entre otras cosas para garantizar que las entidades territoriales puedan solventar sus pasivos pensionales. Además se aumentarán las facultades de tributación de los departamentos y municipios, lo cual contribuirá a profundizar la descentralización y a aligerar la carga del gobierno central. En general, los analistas han acogido favorablemente las medidas de fortalecimiento de los ingresos del Estado y de flexibilización y racionalización en el manejo del presupuesto. Sin embargo varios han criticado lo que sienten, que es un énfasis menor sobre el tema de recortes al gasto público. Los recortes que se han anunciado _850.000 millones de pesos en lo que queda de 1998 y 1,5 billones de pesos en 1999_ son importantes pero no espectaculares. Además no está tan claro, como en el tema de los ingresos, cómo y dónde se realizarán. Mientras las áreas de reducción de gasto no estén especificadas de manera precisa muchos observadores dudarán de su credibilidad. A medida que pasen los días será inevitable que crezca la inconformidad con las medidas de la semana pasada. Los colombianos van a empezar a sentir en sus bolsillos lo que hasta ahora ha sido una discusión de economistas. Como sucede en estas situaciones, todo el mundo prefiere que el costo corra por cuenta del vecino. Los que deben en dólares consideran que habría sido mejor un recorte presupuestal más drástico que una devaluación. En cambio, para los exportadores la devaluación fue demasiado tímida. Los que gozaban de exenciones tributarias sentirán que pasaron 'de Guatemala a guatepior'. Y los consumidores confirmarán que siempre terminan pagando los platos rotos en las cajas registradoras de los supermercados. Todos tienen razón en parte y este será el sentimiento a corto plazo. La esperanza del gobierno y de los colombianos es que con los sacrificios de hoy se produzca en el mediano plazo un despegue económico que borre todas estas pérdidas. El trago será muy amargo, pero tenía que ser así, pues la dimensión de los desequilibrios de la economía no tiene arreglo con medidas menos dolorosas. El paquete de Juan Camilo Restrepo está lejos de ser perfecto y seguramente será objeto de ajustes. Sin embargo representa un acto de una gran responsabilidad y de valor político en un momento de crisis que de prolongarse podría precipitar al país hacia el abismo.
Ajuste fiscal 1998-1999
I. Ajuste durante el segundo semestre de 1998Objetivos:
* Reducir el déficit del gobierno central de 5,7% del PIB a 4,9% del PIB Reducir el déficit consolidado de 3,8% el PIB al 3,3% del PIB (Ajuste del 0,5% del PIB respecto a escenario sin medidas)
Medidas:
* Ingresos adicionales por 332.000 millones de pesos (0,3% del PIB)
* Incremento del precio de la gasolina
* Profundización de los planes de gestión tributaria Menores gastos por 635.000 millones de pesos (0,5% del PIB)
* Decretos 1736, 1737 y 1738 (Agosto 21 de 1998)
* Recorte en fondos de cofinanciaciónn
* Recortes en otros proyectos
II. Ajuste durante 1999
Objetivos:Reducir el déficit del gobierno central a 3,9% del PIB
Reducir el déficit consolidado de 3,9% del PIB a 2% del PIB (Ajuste de 1,9% del PIB respecto a escenario sin medidas)
Medidas:Ingresos adicionales por 1,8 billones de pesos. (1,1% del PIB)
Ley de ampliación del IVA y gestión tributaria (incluyendo renta)
Bonos obligatorios de solidaridad y paz Privatizaciones: ISA, Isagen, Corelca, y ETB
Menores gastos por 940.000 millones de pesos (0,6% del PIB) Recorte en gastos generales
Recorte en fondos de cofinanciación y redistribución de las regalías
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