El Congreso y el gobierno: a paso de tortuga

El 20 de julio de 2012, después de la debacle de la reforma a la Justicia, el Congreso llegó envalentonado. "Hoy es el día de la independencia" decía el presidente del Senado, Roy Barreras. Sin embargo, seis meses después, el panorama es otro. El balance del Congreso, en palabras de los mismos congresistas, se podría resumir como "lánguida", "pobre", "poco liderazgo", "sin resultados concretos", "sin iniciativa," y "de relaciones tirantes y distantes entre el gobierno y el Congreso." Y en efecto en apenas unos meses el Legislativo perdió el ímpetu independiente y quedó a la deriva, esperando proyectos e iniciativas que el gobierno prometió pero que nunca se materializaron. Los senadores y representantes pasarán el año raspando gracias a la muy probable aprobación de la reforma tributaria y del fuero militar en esta última semana de sesiones. SEMANA presenta las cinco razones que explican por qué el Congreso no se lució.

La paloma de la paz

En primer lugar, el tercer año del mandato presidencial suele tener en el Congreso una dinámica distinta a los primeros dos años. Se siente el desgaste legislativo tras impulsar las prioridades del Ejecutivo y los parlamentarios empiezan a pensar en su próxima contienda electoral que toma lugar en el cuarto año. A esto hay que añadir que los reflectores sufrieron un giro de 180 grados con el anuncio del presidente Santos sobre el inicio de los diálogos de paz con las Farc. Desde principios de septiembre la atención de la opinión pública se concentró en los discursos de Iván Márquez, en los trinos de Timochenko y en las reuniones en Oslo y Cuba. En términos prácticos, el proceso tuvo un efecto de "congelador" de la actividad legislativa pues implicó la demora en el trámite de proyectos como la Ley de Desarrollo Rural que tocan directamente puntos de la agenda de La Habana. Aunque el Congreso logró cierto protagonismo con las comisiones de paz y mesas regionales de paz—que recorrieron el país y recogieron más de 3000 insumos de la sociedad civil para la mesa de diálogos— por ahora es claro que el tema de la paz lo maneja exclusivamente el presidente Santos. Según Marcela Escandón, directora del observatorio legislativo del Instituto de Ciencia Política, "no fueron escasos los intentos de montarse en el 'tren de la paz'. Pese a ello, con excepción de algunos congresistas que por mérito propio se han convertido en referentes en la materia, lo cierto es que luego de la aprobación del Marco Legal para la Paz, es poco lo que el Congreso ha podido participar en este tema".

Mucho tilín, tilín…

Por otro lado, el gobierno prometió un paquete legislativo que nunca se materializó. Si bien fue prudente y dio espacio y libertad a los congresistas en los meses que siguieron a la crisis de la reforma a la Justicia para sanar heridas, cuando buscó retomar la iniciativa ya fue demasiado tarde. Después del receso del Congreso, el ejecutivo anunció 15 proyectos pero solo radicó nueve de ellos. Iniciativas como la reforma a las CAR, la reforma a la consulta previa, el código minero, la reforma a la salud, la reforma pensional no llegaron al legislativo para su consideración. El balance de la legislatura desde este punto de vista es bastante pobre. Lo más probable es que esta semana se aprueben, con grandes esfuerzos y mucha resistencia, los dos proyectos más importantes para Santos: la reforma a la Justicia penal militar y la reforma T ributaria, la cual tramitaron tardíamente y con mensaje de urgencia.

Por parte de los legisladores, ellos afirman que cumplieron con proyectos sensibles como la reforma a Justicia y paz, que evitó que 1500 paramilitares recobraran su libertad por vencimiento de términos. Y en cuanto a iniciativa propia, los congresistas se dedicaron a legislar sobre temas como el matrimonio de parejas del mismo sexo, la reforma a la Ley quinta, y el transfuguismo (que se hundió) entre otras.

Según Barreras "después de la reforma a la Justicia, el Congreso era como un barco averiado. A pesar de tormentas y circunstancias adversas, cumplimos." Sin embargo, de manera autocrítica acepta que el Congreso pagó un alto costo por la poca iniciativa del gobierno. Por esto, dice que el legislativo debe ser más activo y más crítico.

¿Dónde están los líderes?

Los cambios en la cartera de Interior— la más importante para asuntos políticos— no han surtido efecto ni han logrado limar asperezas del todo con los legisladores. Después de una difícil relación durante el breve paso del ministro Federico Renjifo, que incluyó la crisis de la reforma a la Justicia, Fernando Carrillo ha tenido las mejores intenciones pero le ha faltado liderazgo. Los congresistas creen que no sabe hacer política y dicen que es bueno dando discursos pero que no entiende la mecánica del día a día del Congreso. Aunque con una agenda renovada sobre regiones, ordenamiento territorial y consulta previa, el jefe de la política se siente lejos de los parlamentarios.

Otros ministros tampoco hicieron la tarea. Con la excepción de Mauricio Cárdenas, quien logró la aprobación de todos sus proyectos y Juan Carlos Pinzón quien cargó a cuestas el fuero militar, otros ni se aparecieron por el congreso. Para Roy Barreras, "los ministros del presidente Santos no le dan la talla a las iniciativas del presidente. Siguen con sus botas Gucci puestas, no se pusieron las pantaneras y la ausencia de los ministros en el Congreso es la regla y no la excepción".

Pero si por allá llueve, por acá no escampa. Según colegas de Barreras, el presidente del Senado impulsó una agenda propia, se ausentó de las plenarias y buscó protagonismo por encima de su rol como rostro de la institución. Si bien le fue mejor que a Juan Manuel Corzo, a más de uno le sorprendió que el veterano senador no tuviera más resultados para mostrar tras su primer semestre. Por su lado, Augusto Posada no sonó ni tronó en la Cámara. Fue una presidencia sin grandes logros y poca figuración: Las cifras hablan por sí mismas y en este semestre, según la encuesta de Ipsos Napoleón Franco, la imagen del Congreso no mejoró ni un solo dígito.

La unidad resquebrajada

Otro coletazo de la reforma a la Justicia golpeó la coalición mayoritaria. La Unidad Nacional ya no funciona como antes. Hasta los verdes, últimos convidados a ella, hablan de su inoperancia. Para Lucho Garzón, ministro consejero para el diálogo, este bloque de partidos "no existe hoy." En los dos primeros años del gobierno Santos, la mesa de Unidad Nacional fue un verdadero motor para la agenda legislativa. En estas reuniones, que incluían a los presidentes y voceros de los partidos, se definía la hoja de ruta para cada periodo parlamentario y quedaba lista la agenda de proyectos que el gobierno impulsaría en el Capitolio y también se le daba respaldo a iniciativas partidistas. Así fue como salió adelante y resultó aprobada la Ley de Víctimas, impulsada por el Partido Liberal, y el estatuto anticorrupción, de Cambio Radical. Pero durante este semestre esa misma estructura se reunió apenas en tres oportunidades y la agenda que se propuso no se cumplió. Los voceros de los partidos sienten su inutilidad y que ya cumplió su ciclo. Esto es cada vez más cierto pues es posible que la coalición se fragmente el próximo año en vísperas de la temporada electoral de 2014. En otras palabras, la Unidad Nacional quedó reducida a una coalición parlamentaria de papel y así perdió su liderazgo a la hora de definir e impulsar proyectos.

La falta que hace la oposición…

Pese a los mejores esfuerzos de un puñado de legisladores, la dinámica actual del Congreso no permite la existencia de una fuerte voz opositora. Aunque gran parte de las sesiones legislativas de este semestre se dedicaron a control político, sus resultados fueron pocos. Más allá del debate contra la licitación de 4G de los senadores Jorge Robledo y Juan Mario Laserna, y el debate sobre la crisis cafetera que evitó un paro, los llamados de atención a los ministros no tuvieron mayor impacto. La falta de oposición así mismo va en detrimento de la imagen y el prestigio de los partidos y del Congreso como institución. Una función importante del Legislativo es demostrar la independencia frente al ejecutivo y exigirle una rendición de cuentas. También es sana una oposición justa y coherente, como fue el caso del Partido Liberal durante los años de la administración de Álvaro Uribe. Pero en este semestre no se vio ni lo uno ni lo otro. Más allá del senador Robledo y una que otra puya, el Congreso tiene la obligación de exigir más del gobierno, sobre todo el próximo año cuando el reloj de arena se empieza a agotar y aún los resultados de las promesas no se concretan.