¿EL PROXIMO REVOLCON?

CUANDO SE HABLA DE SEguridad social en Colombia, en realidad se está hablando de tres cosas diferentes, pues el tema global comprende tres áreas básicas. La de pensiones, que incluye las pensiones propiamente dichas, las cesantías y debería cubrir también las incapacidades temporales. La de invalidez, vejez, muerte y accidentes de trabajo, que es en esencia un tema de seguros, pues se trata esencialmente de darle cubrimiento a un riesgo y la de salud, que se ocupa de enfermedades generales y de la maternidad.
Para muy pocos colombianos ha sido un misterio que el área de salud no funciona de manera satisfactoria, pero en cambio, con excepción de un reducido grupo de especialistas, casi nadie sabía de la bomba de tiempo que constituía el tema de las pensiones. Y esa bomba de tiempo la constituye un defecto congénito: el llamado sistema de repartos, que consiste en que las pensiones de hoy se pagan con las cotizaciones de los trabajadores actuales y las de éstos se pagarán con las de los trabajadores del futuro. El problema radica en que la pirámide de población está cambiando y en unos años no serán suficientes los ingresos por cotizaciones mensuales para atender las pensiones.
En su discurso de posesión, e] presidente César Gaviria trajo esa temática a la agenda nacional por primera vez, al anunciar que "en cuanto a los sistemas de pensiones, presentaremos al Congreso un proyecto de ley que cree un sistema complementario al del ISS, basado en fondos de pensiones que estimularían el ahorro y a los cuales podrían afiliarse aun los trabajadores independientes en forma voluntaria". Vino después el debate en el Congreso de] primer proyecto del Gobierno en la legislatura del año 90 y su prematuro sacrificio.
Pero si algo logró ese frustrado proyecto fue crear una conciencia sobre la urgencia de realizar una reforma de la seguridad social. La crisis que soporta este sector es un hecho contundente. Basta mirar sólo algunos datos: la deuda actual del ISS con sus afiliados asciende al 25 por ciento del PIB; las reservas actuales del ISS para pensiones alcanzan, a duras penas, para cubrir el seis por ciento de la deuda total; la tasa de cotización actual del 6.5 por ciento es insuficiente para cubrir los costos y alcanzar el equilibrio en reparto simple, lo cual está generando un acelerado proceso de desahorro social; se estima que en el momento actual se requiere una tasa de cotización del orden del 13 por ciento para lograr el equilibrio en reparto simple y una tasa de cotización del 30 por ciento para alcanzar la plenitud pensional de acuerdo con el régimen actual del ISS.
En estas condiciones se puede decir que tanto el sistema de pensiones como el de Invalidez, Vejez y Muerte del ISS están quebrados. Y prolongar su funcionamiento con aportes adicionales de los cotizantes o del Gobierno para cubrir su déficit corriente solamente pueden hacer más gravosas sus deudas con el paso del tiempo. De ahí la importancia de una acción inmediata.
El Gobierno es consciente de esto y piensa jugársela toda para sacar adelante la reforma de la seguridad social en la próxima legislatura. Así lo determinó la Constituyente, lo manifiesta el Gobierno, lo quiere el Congreso, lo desean los sectores económicos y empresariales, lo determina la gravedad de los problemas y lo espera la opinión pública. Según el ministro de Trabajo, Luis Fernando Ramírez, el Gobierno está convencido de que "el Congreso, como gran foro de discusión va a enriquecer el proyecto del Gobierno y determinar lo mejor para los trabajadores y para el pais".
SEMANA analiza a continuación algunos de los aspectos más significativos del debate que se viene:

1. REGIMEN FINANCIERO
La característica principal de la propuesta que el Gobierno presentó en noviembre pasado a la Comisión Constitucional para la reforma de la Seguridad Social, es la de sustituir el régimen pensional actual por otro basado en la capitalización individual, con garantía estatal para pensiones mínimas. El sistema de capitalización consiste en que el aportante cotiza mensualmente recursos que son invertidos en el mercado de capitales, para que sus rendimientos incrementen el fondo de donde se va a generar la pensión del trabajador cuando se retire.
De acuerdo con sus defensores, este régimen presenta toda una serie de ventajas sobre el actual. De entrada, se afirma que en el largo plazo pueden ser más altas las pensiones por capitalización que por reparto, en relación con las contribuciones del trabajador, puesto que se espera un mayor crecimiento de la rentabilidad del mercado de capitales que de la base que aporta al sistema previsional. De otra parte, la ventaja de hacer el cambio pronto consiste en que se puede prevenir la vulnerabilidad demográfica y la maduración del modelo de desarrollo económico, efectuando la transición durante el período más favorable.
El régimen propuesto debe, además, lograr incentivos favorables para el sistema pensional y para los mercados laborales y de capitales. Como de todas maneras es indispensable aumentar las cotizaciones y eso, en principio, se hace con cargo a los empleadores, va a crear un problema de desempleo. Pero como las deudas por pensiones no son pagaderas de forma inmediata, se genera un ahorro que va al mercado de capitales con el cual se va a financiar la expansión económica necesaria para neutralizar el desempleo generado por esa medida. Si ese mismo aumento se hace en el sistema de reparto, se tendrá el costo del desempleo, sin la contraprestación de la reactivación económica.
Las objeciones que existen contra el régimen de capitalización son en esencia dos: una, que consiste en que el modelo no fuera viable o que sus ventajas no fueran efectivas al ser imposible de asumir el costo fiscal de la transición. La otra resultaría en el evento de que llegara a producir perjuicios permanentes que superen las ventajas.
Otra razón que justifica el cambio es que para mantener el sistema de reparto simple tocaría llegar a aumentar la tasa de cotización a niveles que flucuarían entre el 18 y el 25 por ciento del salario.

2. LA SOLIDARIDAD Y LA EQUIDAD
Este tema es uno de los principales argumentos de defensa del statu quo por los enemigos de la reforma, los defensores del ISS y algunos altos funcionarios del Estado. Esta defensa se basa en dos supuestos fundamentales: que el sistema actual es solidario y equitativo, y que la reforma propuesta provocaría que esa solidaridad y equidad disminuyera o desapareciera.
Quienes propenden por el cambio de sistema, afirman que ese argumento es una falacia, pues el rasgo sobresaliente del sistema de seguridad colombiano es precisamente su falta de solidaridad y equidad. Su inequidad, por ejemplo, se demuestra en factores como la excesiva generosidad de los beneficios, la facilidad para acceder a ellos, el nivel de las pensiones de reemplazo y la financiación del sistema Estos temas pueden analizarse con más detalle. En Colombia existen cerca de 971 regímenes pensionales diferentes, lo que constituye un indescifrable laberinto legal, presupuestal, financiero y operativo. Como dice Hernando Zuleta Holguín "mil entidades de seguridad social para 3'476.000 afiliados con el 85 por ciento de estos afiliados en el ISS, es absolutamente ridículo ". Estos mil regímenes han servido para construir con el tiempo los más aberrantes privilegios para pequeños grupos que por medio de la presión política y sindical, han creado fortalezas de inequidad y de injusticia social.
En cuanto a esto existen casos concretos como Colpuertos, las Empresas Públicas de Barranquilla, la Empresa de Energía Eléctrica, la Corte Suprema de Justicia y la Superintendencia Bancaria, donde se accede a una pensión vitalicia para el afiliado y luego para su esposa, exclusivamente en función de los años trabajados, sin importar la edad, con lo cual se arrojan cada año al sistema económico, pensionados de menos de 40 años.
Los defensores del nuevo sistema argumentan que en materia de solidaridad y equidad lo importante es que el régimen en su conjunto produzca redistribución. La pregunta de fondo es si eso se debe hacer mediante contribuciones para fiscales que no son más que impuestos a la nómina que estimulan el desempleo o mediante la tributación general, que no aumenta el costo de la mano de obra.
Quienes consideran esta última modalidad más apropiada, afirman que el nuevo esquema planteado es más solidario y redistributivo.
Primero, porque garantiza una pensión mínima para aquellos que sus cotizaciones no cubren el costo de la pensión; y segundo, porque la base fiscal es más amplia que la de los asalariados para distribuir la deuda del ISS y, por consiguiente, más equitativa entre distintas generaciones.
Por lo anterior, los partidarios de la reforma de la seguridad social consideran que ésta debe partir de la eliminación de los privilegios extremos y del control de esa "desaforada generosidad" del sistema, que lo ha llevado a la quiebra y que no tiene relación con la capacidad económica del país. Entre las medidas que deben tenerse en cuenta, si se aspira a lograr la equidad, habría que contemplar la creación de un sistema único de seguridad social, aplicable tanto al sector privado como al público; que la edad de retiro fuera uniforme para hombres y mujeres a los 65 años y aplicable a toda la población colombiana; que la cotización a lo largo de la vida de trabajo fuera de no menos de 1.500 semanas para acceder a pensión y que se declararan ilegales los arreglos pensionales en las convenciones colectivas de trabajo que no se ajustaran a estas normas.

3.LA COBERTURA Este tema adquirió renombrada importancia con el artículo 48 de la nueva Constitución que dice "La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley".
De acuerdo con los datos de Mc Greevy y Mesa Lago, en 1988 apenas el 16 por ciento de la población colombiana estaba cubierta por el sistema de seguridad social del ISS, lo que se considera un resultado bastante pobre si se tienen en cuenta los 46 años de labores, sus 33 mil funcionarios y sus 600 millones de pesos de presupuesto anual. Este índice del 16 por ciento es bajo frente al promedio latinoamericano, donde Comlombia ocupa el noveno lugar en lo que hace referencia al ingreso percápita y el puesto 15 en cuanto al cubrimiento de seguridad social.
Pero el análisis de la cobertura no puede ir aislado de la estructura de costos del sistema de seguridad social en Colombia. En 1980, por ejemplo, el ISS consumió el 62 por ciento del presupuesto total de la Nación en materia de salud y cubrió efectivamente el 18 por ciento de la población. El Sistema Nacional de Salud y el sector privado utilizaron el 38 por ciento de estos recursos para atender el 78 por ciento de la población. En 1990 se estimó que del presupuesto de salud en manos del ISS, solamente el 66 por ciento del total estaban representados en gastos asistenciales, mientras el 34 por ciento restante se destinó a gastos administrativos. Estas estadísticas comprueban los inmensos riesgos que conlleva la extensión de la cobertura con la actual estructura de costos.
De acuerdo con un estudio del Fondo Monetario Internacional, la extensión universal de la seguridad social en Colombia tendría un costo anual por encima del 23 por ciento del PIB.
Esto eliminaría la posibilidad de crecimiento económico y la inversión productiva del país.
Como no parece verosímil que aumentar la tasa de cotización y restringir los beneficios pueda aumentar la cobertura, la única manera efectiva de ampliarla es mediante la reforma de la estructura de costos y administrativa. De acuerdo con los estudios del tema, sólo el sistema pensional basado en la capitalización lograría producir efectos indirectos de expansión y modernización, que incidirían sobre la estructura de empleo en forma favorable a la cobertura y será más propicio para la afiliación de trabajadores independientes con capacidad de ahorro.

4. SISTEMA UNICO O SISTEMA DUAL
Otro de los puntos de polémica se ha centrado en la definición estructural del sistema que se debe adoptar: único o dual. El sistema dual está integrado por un subsistema básico a cargo del ISS y un subsistema complementario a cargo de los fondos privados de pensiones. La pensión generada por el sistema tine a su vez dos componentes: la básica y la complementaria. El sistema único consiste en dejar a cargo de los fondos de pensiones la totalidad del manejo pensional.
Se ha afirmado que existiría un eventual consenso sobre el sistema dual, en el que participan tanto amigos como enemigos de la privatización. Sin embargo, la propuesta del Gobierno en realidad sólo presenta algunos elementos parafiscales, asimilables al sistema dual, para el período de transición.
El gran inconveniente de un sistema dual es que tiene el riesgo de desarrollarse con los defectos del sistema de reparto simple y sin los beneficios de capitalización individual. El sistema dual implicaría un aumento en las cotizaciones y una disminución en los tiempos de capitalización de los fondos de pensiones. De otra parte, presenta inconvenientes como la complejidad en su manejo, la confusión para el usuario, la inexistencia de una relación clara entre los aportes individuales y los beneficios individuales otorgados por el sistema y se corre el riesgo de desacreditar la opción privada.
El sistema único, además, genera transparencia en el mercado de capitales porque todo el mundo se va a sentir comprometido con su manejo. Eso no se puede dar en un sistema donde se quedan los pobres de un lado y los ricos del otro, que sería lo que ocurriría con el sistema dual.

5. SISTEMA PRIVADO O PUBLICO
La conveniencia de privatizar el sistema de pensiones es otro de los puntos de debate. En realidad, al darle el manejo de las pensiones a fondos privados no se está privatizando técnicamente la actividad. Esta sigue siendo una función pública, regulada y garantizada por el Estado. Lo único que haría en este esquema el sector privado sería manejar ahorros del público de acuerdo con un marco legal previamente definido.
Como la propuesta del Gobierno se inclina por el concepto de la función pública cuyo manejo se encarga a entes privados, se contemplan también elementos que buscan corregir algunos de los defectos del modelo chileno que sirvió de inspiración. Se va a buscar evitar las tendencias a la concentración que se presentaron en el país austral, tratando de involucrar más agentes, como las compañías de seguros, que por su experiencia en el ramo puedan ofrecer productos pensionales competitivos. También se piensa permitir una mayor libertad y apertura en los servicios ofrecidos, de acuerdo con las necesidades de los usuarios. El esquema de comisiones fijas ue gravaban más a los usuarios de menores ingresos se piensa adecuar a la realidad colombiana y el crecimiento acelerado de los costos administrativos se piensa controlar con mayor competencia.

6. COSTO FISCAL
El valor presente de las pensiones del ISS es de 6.37 billones de pesos y debería tener reservas adicionales por otros 3.3 billones de pesos para cumplir con los beneficios garantizados a los actuales afiliados, así como otro billón adicionalpara antiguos afiliados con derechos adquiridos parciales. Las cifras del sector público, asumiendo que los beneficios fueran como los del ISS y no los excesivos de algunas entidades estatales, ascienden a 10.78 billones de pesos.
Por consiguiente, al sustituir el sistema actual de reparto del ISS y de dependencia presupuestal en el sector público, se asumiría un costo fiscal para el Estado de 21.45 billones de pesos que corresponde a tres elementos: el déficit operacional del subsistema que pague pensiones heredadas y de afiliados mayores; los bonos de jubilación, que reconozcan aportes pasados de afiliados actuales y permitan a los mayores completar su ahorro para alcanzar pensiones cercanas a las razonables actuales y, por último, el costo de la garantía estatal para completar la pensión mínima.

7. PERIODO DE TRANSICION
Una inquietud que surgiría para los actuales afiliados del ISS es qué pasaría con sus aportes hasta la fecha en caso de cambio de régimen. La solución que se ha ideado es un mecanismo denominado "bonos de jubilación". Estos, cuyo monto sería equivalente a los que hubiera debido cotizar hasta ahora para tener una pensión razonable, deberán ser trasladados por el afiliado al fondo de pensiones al que se afilie para que sirva como base de su capitalización. Este mecanismo tocó diseñarlo así, porque a diferencia de lo que sucedió en Chile, en Colombia la tasa de cotización es muy baja. Una persona que cotice de manera juiciosa y regular el 6.5 por ciento mensual al ISS, requiere cotizar durante más de 15 años para generar los recursos para que le paguen un año de pensión cuando se jubile.

LO QUE VIENE
El Gobierno parece tener prácticamente listo el proyecto de ley para presentar al Congreso. Llegar a esta etapa requirió mucho consenso interno. De hecho, este no sólo es uno de los temas contemplados en el acuerdo político firmado con las fuerzas que participan en el Gobierno, sino que el propio presidente Gaviria piensa darle la importancia que le dio a la reforma tributaria durante la legislatura pasada. Según manifestó a SEMANA, Luis Fernando Ramírez, ministro de Trabajo, "para que la apertura económica funcione, es necesar¿o complementarla con el ingrediente social de la administración Gaviria. Vamos a sacar adelante este proyecto, que es apenas el primero del Gobierno en ese sentido". Queda por ver qué piensa la opinión pública y en especial los sindicatos, y qué decide el Congreso.