EL TESTAMENTO

COMO SI NO FUERA SUFICIENTE CON LA discusión que por estos días ha surgido en torno de la política económica del actual gobierno, un nuevo elemento viene a avivar el debate. Se trata de 'Una apertura hacia el futuro', volumen escrito en las postrimerías de la administración Gaviria, coordinado por Rudolf Hommes, Armando Montenegro y Pablo Roda, que será publicado en los próximos días. Por considerar el capítulo sobre el Emisor de particular actualidad, SEMANA reproduce en su totalidad el dedicado al tema.

Una de las reformas más importantes que impulsó este gobierno, por medio de la reforma constitucional de 1991, fue la organización de un Banco Central, autónomo e independiente del gobierno y de los grupos de presión del sector privado.

Esta reforma es un complemento indispensable de las demás iniciativas para modernizar la economía, en las áreas comercial, financiera, cambiaria y laboral. Además, es necesaria en una sociedad más democrática, con mayor control político y con igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.

En los años 70 y 80 se habían manifestado las siguientes tensiones y dificultades en el manejo del Banco de la República que justificaban un replanteamiento total a de su manejo y organización:


- Durante varias décadas en la organización y la administración del Banco de la República se manifestaron profundas contradicciones y conflictos entre sus distintos y variados objetivos. El banco era, por ejemplo, a la vez, el encargado de la política antiinflacionaria y de estimular el desarrollo de los sectores más importantes de la economía por medio de los fondos de fomento y, en ocasiones, de cupos de emisión con destino específico. Cuando era necesario restringir el crédito, aparecía una faceta expansionista de la entidad que impedía reducir la creación de las líneas crédito de fomento, tal como lo aconsejaba la ortodoxia monetaria. Así mismo, en los años 80 existieron discusiones sobre la equidad, legalidad y conveniencia de convertir el Banco Central en un prestamista directo de los grupos con mayor capacidad de presión y con acceso privilegiado a los altos funcionarios del Estado.


- A pesar de sus obligaciones antiinflacionarias, por estar comprometido con políticas de "reactivación" económica, sobre todo en los años 80 el Banco de la República fue responsable de créditos de emisión muy importantes para el sector privado a través de los cupos creados a favor de sectores específicos y los déficit cuasi fiscales que se presentaban en los balances de los fondos de fomento. Además, los severos problemas fiscales creados por la Cuenta Especial de Cambios y el financiamiento del déficit público en esos años no habían podido ocurrir sin la activa colaboración del banco.


- Los mecanismos de dirección del banco eran muy complejos y no conducían a propósitos claros y bien definidos. Su Junta Directiva no tenía mayor injerencia en los asuntos de política económica, mientras que la Junta Monetaria, compuesta por miembros del gobierno, era la que decidía sobre los asuntos monetarios, cambiarios y crediticios. Esta dualidad de funciones y obligaciones creó conflictos sobre la dirección de la entidad que se mantuvieron latentes por muchos años.


- Los esfuerzos del Banco Central se atomizaban en un amplísimo grupo de actividades culturales, de promoción de exportaciones, fomento a la industria y la agricultura, promoción de la minería del oro, fabricación de monedas y billetes, y manejo de las reservas entre otros. En medio de esta variedad de actividades, la conducción de la política macroeconómica perdía intensidad, por la dispersión y distracción de la capacidad de dirección del banco.


- A pesar de que el banco era estatal, la administración no tenía que rendir cuentas al gobierno o al Congreso. Con alguna razón, por los conflictos de objetivos y la dispersión de sus órganos directivos. la administración del banco no respondía por calidad y efectividad de las políticas antiinflacionarias, de fomento o de cultura. Adicionalmente, como una consecuencia de esos hechos, la estructura de la contabilidad del banco era confusa, no reflejaba el desempeño de sus funciones y no había conexión entre el balance del banco y los resultados fiscales. Así, el "señoraje" o la capacidad de generar recursos públicos por el privilegio de emisión no tenía un verdadero control por parte de otros organismos públicos o de la sociedad en general.


- El manejo cerrado y excluyente de los subsidios de crédito, los auxilios a las exportaciones y tasas de interés, hizo que el banco fuera el centro de buena parte de presiones y del reparto regresivo de rentas que ocurría en el régimen anterior. Al igual que las rentas de la protección que distribuía el Incomex, los recursos de fomento se asignaban en forma progresiva, sin control fiscal y sin inclusión en los presupuestos públicos.

Estos problemas en el funcionamiento del Banco de la República, que se agudizaron en 1963 con la creación de la Junta Monetaria, cuando la institución elevó su participación en las políticas de intervención estatal, se manifestaron en la permanencia, tolerancia y elevación de las tasas de inflación. Así en los años 60 la inflación promedio fue de 10.9 por ciento, en los 70 de 20.1 por ciento y en los 80 de 23.2 por ciento. Por lo tanto, era evidente que la organización del Banco Central no conducía a una política ortodoxa y de estabilización monetaria.

Con estos antecedentes, era claro que si el país quería reducir la inflación y distribuir subsidios por la vía presupuestal, con preferencia a los más pobres, era indispensable buscar un ordenamiento verdaderamente ortodoxo del Banco Central, alejado de los grupos e instituciones dirigidos a capturar sus favores. Esta fue una de la principales motivaciones de la reforma de la banca central en la nueva Constitución.


UN BANCO CENTRAL ENTRE EL GOBIERNO Y EL SECTOR PRIVADO: UNA RESEÑA HISTORICA

La historia del Banco de la República ha estado marcada por la necesidad de desarrollar políticas de beneficio general, en medio de la influencia del gobierno y de grupos del sector privado para conseguir auxilios financieros. Ya que dichas influencias han cambiado a lo largo del tiempo, es importante distinguir dos períodos en la historia de la institución:


- La fase "ortodoxa" entre 1923 y 1950;

- La fase "heterodoxa" o de "fomento" entre 1950 y 1991 que, a su vez, tiene dos subperíodos separados por la creación de la Junta Monetaria en 1963. Las características más importantes de la fase final de esta época fueron descritas atrás como el antecedente inmediato de la reforma de 1991.

El Banco de la República se creó por la Ley 25 de 1923, bajo la guía de Edwin W. Kemmerer, quien, a nombre del gobierno de Estados Unidos, propició estas reformas en varios países del área de influencia americana. El Banco de la República asumió las funciones de banco de bancos y fue encargado de la estabilidad monetaria y financiera del país.

Su Junta estaba integrada por siete miembros, cuatro de los cuales representaban al sector privado. En su momento, este hecho generó algunos debates y discusiones, pero no tuvo ningún significado práctico en términos de la naturaleza de la política desarrollada por la institución. De hecho, la tarea del Banco de la República fue muy importante para estabilizar la economía colombiana a lo largo de la crisis de los años 30 y las dificultades surgidas durante la Segunda Guerra Mundial.

En 1950, con el decreto legislativo 348 y sus normas reglamentarias comenzó la intervención del Banco Central en el crédito de fomento. Allí se estableció, por ejemplo, que con los depósitos de importación se constituiría un fondo para financiar algunos proyectos industriales de entidades públicas. También autorizó que los créditos de largo plazo de los bancos fueran descontados en el Banco de la República y financiados con emisión. Luego la Ley 7a. de 1951 extendió los descuentos para las operaciones del Banco Popular. En 1951, el Decreto 756 amplió la intervención del banco a otras áreas de la economía.

Con estas medidas, la institución comenzó a desarrollar un complejo arsenal de apoyo al sector privado y adquirió funciones de banco de desarrollo. El cambio de orientación y los crecientes conflictos entre las distintas funciones del Emisor los explicaba y justificaba así el gerente Luis Angel Arango: "En países de avanzado desarrollo económico, uno de los propósitos que persiguen las comunidades es la estabilización. En países que como el nuestro tienen escaso desarrollo, no pueden adoptarse iguales sistemas. En los círculos rectores existe la preocupación principal de impulsar el fenómeno económico ordenado, sin desatender naturalmente... la nivelación de precios". Así, el banco dejó parcialmente sus funciones de estabilización monetaria y se convirtió en un agente mayorista del crédito de fomento. Sus minoristas serían, en un principio, las corporaciones financieras, creadas bajo su amparo, con la complacencia y cooperación de la banca multilateral. Más adelante todo el sector financiero se utilizó para colocar los recursos del Banco Central.

En los años 50, la presencia de miembros privados en la Junta Directiva en una entidad que distribuía, en forma creciente, subsidios a los particulares creó la percepción de que podían existir conflictos de interés. Las discusiones sobre este tema, que habían estado presentes desde la misma fundación del banco, fueron cada vez más abiertas y amplias. Este hecho fue mucho más acentuado cuando fue necesario realizar ajustes cambiarios, de los cuales los bancos, algunos de ellos representados en la dirección del Emisor podían ser beneficiarios.

Ante los problemas creados por un Banco Central orientado a promover los negocios y a favorecer directamente a algunos sectores económicos, se hizo indispensable que la política se orientara por criterios generales, con credibilidad y confianza para todos los agentes económicos. Por ello, se creó la Junta Monetaria en 1963, la cual asumió las funciones monetarias, cambiarias y crediticias de la Junta del Banco de la República. Según el gobierno de la época, la Junta tenía el objeto de "independizar del interés privado, las medidas monetarias, cambiarias y de crédito que el país necesita tomar para el desarrollo de la economía".

De hecho con la creación de la Junta Monetaria se nacionalizó el manejo de la política macroeconómica y se buscó realizar políticas guiadas únicamente por el interés general.

Aunque la creación de la Junta fue un avance indudable, tuvo dos limitaciones. En primer lugar, el instrumental de la emisión para favorecer los agentes privados y el gobierno no se eliminó; de hecho, hasta 1991 se siguieron creando líneas, cupos y tasas de privilegio para algunos sectores; las ministros del gasto, miembros de la Junta, presentaban a nombre de sus sectores solicitudes de beneficios monetarios y crediticios. Frente a estas presiones, en ocasiones los Ministros de Hacienda y la administración del banco, encargados de velar por la estabilidad de precios, estaban en minoría. En otras oportunidades, el esfuerzo de mantener la estabilización y la ortodoxia monetaria recayó en los ministros de Hacienda y los asesores de la Junta, quienes debían hacer frente a las aspiraciones sectoriales impulsadas por los ministros "del gasto" y, en ocasiones, por la administración del Banco de la República que trataba de fortalecer y expandir sus fondos de fomento.

En segundo lugar, y más importante aún, los problemas básicos derivados de los conflictos entre los numerosos objetivos del Banco de la República no se solucionaron, inclusive se agudizaron. La Junta Monetaria y el banco no eran instituciones idóneas para realizar políticas de estabilización y reducir la inflación.

Su orientación sectorial, con objetivos de desarrollo, condujeron al país a que tolerara inflaciones con una tendencia creciente. No obstante, se debe reconocer que estudios recientes muestran que un resultado favorable que se logró durante el período de la Junta Monetaria fue cierta estabilidad en la variabilidad de los agregados monetarios y la tasa de cambio.

Todo lo anterior indica que la existencia del Banco de la República y la Junta Monetaria era incompatible con la apertura e internacionalización, y con una sociedad más democrática y abierta, sujeta a reglas de juego claras, transparentes y equitativas.


LA REFORMA DE 1991

Por medio de sus artículos 371, 372 y 373 la nueva Constitución tranformó completamente la estructura, funciones y principios de la banca central de Colombia. Los aspectos más destacados de la Reforma fueron:


- El banco es un ente público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, independiente del gobierno y los particulares. En cuanto al gobierno, el Ministro de Hacienda preside la Junta Directiva pero sólo cuenta con un voto entre siete. Además, la Junta puede aprobar operaciones de financiamiento al gobierno únicamente con el consenso entre sus miembros. Por su parte, el artículo 373 prohibe completamente el establecimiento de cupos de crédito y garantías en favor de los particulares.


- El banco tiene un régimen legal propio, con funciones de emitir y regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; administrar las reservas y prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito.


- Después de la Reforma, el Banco de la República es responsable ante el Congreso por el cumplimiento de sus funciones. Además, el Presidente de la República ejerce la inspección y vigilancia de la entidad. De esta forma, se resolvió el problema de la falta de "control político" de la institución.

Los artículos constitucionales sobre la banca central fueron reglamentados por la Ley 31 de 1992. Esta norma precisa y desarrolla en forma cuidadosa el régimen jurídico, laboral y administrativo de la entidad. Desarrolla las funciones del banco y su Junta Directiva frente al sector financiero y el gobierno, así como las relacionadas con la administración de las reservas internacionales.

La Ley 31 de 1992 establece con claridad las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los miembros de la Junta Directiva. En particular, el artículo 28 establece que "los miembros de la Junta Directiva representan exclusivamente el interés general de la Nación".

Uno de los avances más grandes de esta ley, frente al régimen anterior, consiste en que aclaró el vínculo entre los resultados económicos del banco con las cifras fiscales del país. Ahora las pérdidas o ganancias del banco tienen un impacto directo en la Tesorería. De esta forma, al aceptar el carácter público de las decisiones de la institución, se obliga al gobierno a examinar sus resultados desde la óptica de la evolución de las finanzas públicas. Por ello, se estableció que el Confis debe emitir opiniones sobre el impacto fiscal de los presupuestos del Emisor.

Respecto de la coordinación de las funciones del Banco de la República con la política económica general, la Ley 31 de 1992 establece que ella se sujetará a lo previsto en los programas macroeconómicos aprobados por el Conpes, organismo en el cual el gerente del Banco de la República tiene asiento.


AGENDA PARA EL FUTURO

En los primeros años de la Reforma, y debido a la revaluación del real, del peso, ha existido un agudo debate sobre la autonomía del Banco Central. Inclusive en algunos medios se ha planteado que el sector privado debe tener alguna injerencia sobre la Junta Directiva de la entidad. De igual forma, se ha manifestado que el gobierno debe asumir la responsabilidad del manejo cambiario. Así, de una u otra forma, se ha sugerido que el país regrese a los períodos iniciales de la historia del Banco de la República. Como se describió atrás, estas iniciativas ya probaron sus serias limitaciones y su incapacidad para atender con eficacia la política antiinflacionaria.

El país cuenta ahora con un esquema de banca central moderno y autónomo que le da garantías de estabilidad a la economía por su concentración exclusiva en el objetivo de reducir la inflación. El debate sobre la revaluación precisamente ha puesto de presente el peligro de que grupos aislados capturen los favores de la Junta, la desvíen de sus objetivos generales, con el costo de una elevación innecesaria del nivel de precios.

Por otra parte, entre los objetivos del futuro inmediato de la entidad está la necesidad de perfeccionar los mecanismos de coordinación con la política macroeconómica general. Al respecto, es necesario hallar esquemas flexibles para responder con agilidad a los cambios que ocurren con el paso de los diferentes gobiernos y los shocks en las trayectorias de las distintas variables.

Ante todo, es imperativo que el banco siga probando con resultados concretos, que está cumpliendo con sus responsabilidades de reducir la inflación. En esa tarea de ampliar su credibilidad, que es la credibilidad misma de toda la reforma de la banca central, merece todo el apoyo y la confianza de los distintos agentes económicos, políticos y sociales.




NO A LA EMISION

En 1910 se llevó a cabo una enmienda constitucional que prohibió la financiación monetaria de los déficit fiscales. Ordenó la estabilidad monetaria y se dirigió a evitar que se repitieran los desórdenes inflacionarios que habían ocurrido a comienzos del siglo.

La norma, que se convirtió en el artículo 49 de la Constitución que se derogó en 1991, establecía: " Queda prohibida en absoluto toda nueva emisión de papel moneda de curso forzoso".
Esta redacción, oscura y confusa, seguramente no evoca estrategias antiinflacionarias en las mentes de lo economistas modernos.

Se debe recordar que en el siglo pasado Colombia tenía un sistema monetario denominado patrón oro. En ese esquema el cambio en la oferta de dinero dependía de las variaciones del comercio exterior y de la producción del metal; Cuando existían déficit comerciales, se producía escasez de dinero y la economía tenía presiones deflacionarias severas. Por ese motivo, desde finales del siglo pasado se buscó introducir el papel moneda, aunque con un relación fija y estable en las reservas metálicas. Ese fue el origen de la iniciativa de Núñez de crear el Banco Nacional. Sin embargo, el peligro del papel moneda consiste en la posibilidad de imprimir dinero sin ninguna relación con las reservas metálicas, con el objeto de financiar el déficit público. Esto sucedió, con exageración y sin mesura, en la Guerra de los Mil Días. En ese entonces ocurrieron fenómenos hiperinflacionarios que justificaron la reforma constitucional de 1910.

Así, la Constitución prohibió la emisión inflacionaria durante 81 años. Sin embargo, por la evolución del sistema monetario que se alejó del patrón oro, la norma cayó en desuso. Con el tiempo, el Banco de la República emitió cantidades considerables de recursos a favor del gobierno y los particulares, lo que se constituyó en una de las causas de la nueva reforma constitucional de la banca central en 1991.



NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE EL BANCO CENTRAL


CAPITULO SEXTO DE LA BANCA CENTRAL

Artículo 371: El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.

Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general. El banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que cuyas características finales fueron descritas atrás como se le soliciten.

Artículo 372: La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiarla y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El gerente del banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, remplazados dos de ellos cada cuatro años. Los miembros de la Junta Directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación.

El Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con ejecución a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en los que se determinen, entre otros aspectos, la forma de organización, su régimen legal, el funcionamiento de su Junta Directiva y del Consejo de Administración, el período del gerente, las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabiliztación cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.

El Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control del banco en los términos que señale la ley.

Artículo 373: El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.