Miércoles, 7 de diciembre de 2016

| 2003/11/24 00:00

El trasfondo del problema

El consultor y analista Rafael Rivas opina en el siguiente texto acerca de las implicaciones para el país de la discusión sobre el sistema pensional.

Hace algunos meses la opinión pública de repente descubrió que el sistema pensional sigue enfermo. Lo único sorprendente de este hallazgo es que alguien se declare sorprendido. Sin ahorro, ningún sistema pensional es viable y desde hace años está claro que el sistema colombiano se caracteriza por un enorme desequilibrio entre los aportes y las obligaciones. Al mismo tiempo, entre quienes estudian este tema, se reconoce que el problema pensional es el fundamento del problema fiscal.

Para evitar sobresaltos crónicos durante los próximos 20 años, es importante entender por qué se llegó a esta situación y qué implicaciones tiene sobre el tipo de sociedad que seremos. Un sistema de pensiones tiene dos propósitos. Su propósito principal es establecer un sistema de ahorro forzoso que obligue a la gente a ahorrar para su vejez. Se obliga, y en menor grado, se estimula a la gente, mediante incentivos económicos y tributarios, a no consumir parte de su ingreso para asegurar que, cuando no pueda trabajar, tenga con qué vivir. Algunos economistas 'ultrarracionales' se preguntan si hace falta un sistema para obligar a la gente a hacer lo que en principio parece lógico suponer que haría por sí misma. La respuesta parece ser que sí. La gente no es 'ultrarracional', sobre todo cuando se trata de hacer cálculos de largo plazo basados en probabilidades inciertas. Por lo tanto, hay un alto consenso sobre la necesidad de establecer mecanismos que promuevan el ahorro, aun si los beneficiarios son los mismos ahorradores. En estos mecanismos no hay, en principio, elemento de subsidio.

Estos mecanismos rápidamente se transforman para cumplir otro propósito: redistribuir el ingreso. La redistribución del ingreso es uno de los fines principales de la actividad política. No hay discusión sobre políticas públicas en que el efecto redistributivo de la medida debatida no desempeñe un papel preponderante. Por lo tanto, es natural que el tema pensional se 'contamine' rápidamente por consideraciones redistributivas hasta el punto, en algunos casos, como el colombiano, de desnaturalizarlo.

La utilización del sistema pensional para asegurar la subsistencia de personas de edad, aun cuando no hayan generado ahorros para financiar sus pensiones o aunque todavía puedan trabajar, es un paso fácil de tomar. Al fin de cuentas, el mecanismo se presta para eso. Sin embargo las consecuencias son enormes.

Un sistema donde la gente ahorra durante años, para luego vivir de sus ahorros, es por definición viable. Un sistema donde se parte de la base de que los participantes tienen el derecho de recibir pensiones aunque no hayan ahorrado lo suficiente, tiene vocación de bancarrota. Es lo que sucede en Colombia.

El sistema colombiano se caracterizó durante varios decenios por cotizaciones muy bajas, una jubilación prematura y pocos requisitos en cuanto a tiempos de cotización. Estas cosas se han ido corrigiendo, con medidas muy insuficientes. Las edades de jubilación son muy bajas, puesto que el aumento en la expectativa de vida hace que la gente vaya a recibir pensiones durante más años. Los montos de las cotizaciones también son bajos, en relación con las pensiones futuras. Muy probablemente se justifica aumentar los puntos de cotización, a costa de los que hoy reciben el Sena y las cajas de compensación. Sin embargo, estas medidas necesarias hacen muy poco para subsanar el desequilibrio generado durante los decenios pasados. Su efecto se sentirá en el futuro lejano, cuando se estén pensionando las personas que ahora están comenzando a ahorrar.

¿Qué hacer con el desequilibrio actual? ¿Cómo pagar las pensiones ahora que se agotaron los exiguos ahorros que se generaron, y cuánto se debe pagar? El fondo del asunto es redistributivo. Es lugar común descartar la posibilidad de que los pensionados no reciban sus pensiones actuales, con el argumento de que se trata de un "derecho adquirido". Puede ser que, desde el punto de vista legal, haya sentencias en ese sentido, aunque uno sospecha que los juristas que se han expresado en este sentido no saben qué tan regresivo es el sistema pensional. En todo caso, desde el punto de vista filosófico, político, o económico, es menos claro. ¿Por qué prima este 'derecho', de personas mayores, de clase media, sobre los derechos de personas más jóvenes, o más pobres? ¿Por qué son más importantes los pensionados urbanos que los campesinos? Al fin de cuentas, la capacidad de una sociedad de redistribuir el ingreso de manera sana es limitada. Hay que redistribuirlo de la manera más justa y eficaz posible. Hay que escoger, dentro de limitaciones. ¿Por qué se ha escogido a los pensionados? Porque tienen poder político. En contraste con los marginados, con los desplazados, con los niños sin educación o salud, están organizados y votan. Lo hacen bajo el amparo y liderazgo de los sindicatos.

El resultado, la quiebra del sistema pensional y la incapacidad del Estado de atender a los pobres, es el fruto de la victoria contundente de los sindicatos en el último siglo. El cuadro presenta una comparación entre los estratos sociales de la población colombiana y los estratos sociales de los pensionados de las 13 principales ciudades. El 38 por ciento de estos pensionados son de estratos 4, 5 y 6, pero sólo el 16 por ciento de la población. El 18 por ciento de los pensionados son de estrato 1 y 2, mientras el 53 por ciento de la población es de estrato 1 y 2. Esto podría no llamar la atención si las pensiones se basaran en ahorro, pues el sistema consistiría en que personas de estratos medio-altos estarían ahorrando para sí mismas. Pero como las pensiones del régimen antiguo son, en esencia, un subsidio con disfraz de derecho adquirido, sí llama la atención que una sociedad considere prioritario destinar sus escasos recursos a subsidiar a la clase media. Como, además, casi el 60 por ciento de los pensionados, pero sólo el 25 por ciento de la población, viven en Bogotá, Medellín y Cali, parece un resultado político todavía más escandaloso.

Hace unos meses el ex presidente López escribió sobre la disminución de la influencia de los sindicatos. No explicó que este declive, si lo hay, obedece al hecho que, tras un siglo de lucha, triunfaron por encima de sus mayores expectativas. Si en sus orígenes representaban al proletariado, mal alimentado, sin derecho al descanso, sin atención médica, sin seguridad en sus puestos de trabajo, sin acceso a la educación, ahora representan a la clase media. Si antes luchaban para que los niños pudieran ir a la escuela, en lugar de trabajar, ahora se concentran en asegurar que tras no más de 20 años de trabajo, ahorrando poco, puedan gozar de pensiones durante más de 20 años. Si antes representaban, por lo menos en teoría, a la mayor parte de la población, frente a una minoría privilegiada, ahora representan a una minoría privilegiada, frente a una mayoría más pobre.

Esto no quiere decir que sean menos influyentes. De hecho, lo que ganó en las elecciones pasadas no fue la izquierda, sino la derecha sindical, que está librando una batalla de retaguardia. Los sindicatos privados, tras su victoria, han desaparecido, pero siguen fuertes los sindicatos públicos y los líderes que formaron.

A su favor está el hecho de que son políticamente fuertes y están organizados. Es muy difícil para los más pobres ejercer una influencia política semejante. Por desgracia para quienes ven en el triunfo del sindicalismo en las elecciones pasadas la esperanza de una distribución del ingreso más sana, la batalla actual es una en la que la clase media pensionada y los sindicatos públicos tratarán de mantener su monopolio sofocante sobre la capacidad redistributiva del Estado.

Hay varios posibles resultados. Los sindicatos pueden ganar, y seguir evitando que a los pobres se les presten servicios esenciales (por esenciales, no se entenderían las mesadas 13 y 14), pero a costa de una situación social quizás incendiaria y de todos modos injusta; pueden ganar, pero al tiempo la sociedad puede ceder ante la necesidad de invertir en los más pobres, aun con recursos ficticios, de la emisión, o de una supuesta renegociación milagrosa de la deuda. Este es el camino de Argentina. Los resultados no serían muy distintos.

O pueden perder. Es posible que, en lugar de que los jóvenes, los desempleados y quienes pagan impuestos sostengan a la clase media pensionada, el Estado pueda al fin enfilar sus esfuerzos hacia el alivio de la miseria. La manera más optimista de interpretar los resultados electorales recientes consistiría en pensar que Garzón y sus colaboradores, aprovechando la confianza que inspiran entre sus congéneres, van a lograr hacer lo que cohortes de tecnócratas no pudieron hacer: aprovechar la capacidad de redistribución del ingreso, sin agotarla, como en la fábula de la gallina de los huevos de oro, pero a favor de los pobres y no el actual establecimiento sindical de derecha. En el tema pensional, esto significa aumentar el ahorro individual, reducir los beneficios actuales, aumentar las edades de jubilación a 70 años, gravar las pensiones con tarifas que no sean meramente simbólicas (como las que se están proponiendo), eliminar la mesada 14 y 'probablemente' hacer un tránsito definitivo hacia un sistema de cuentas individuales, con un elemento de solidaridad transparente y limitado para los pensionados de estratos 1 y 2. Entonces quizá se podrá decir que ha triunfado una izquierda progresista. ¿Será razonable tanto optimismo?

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