Elecciones locales: un cuarto de siglo de luces y sombras

Este año se cumplen cinco lustros de la instauración de la elección popular de alcaldes y cuatro de las elecciones de gobernadores. Un acto legislativo promovido por Belisario Betancur en 1986 dio lugar a la primera elección de alcaldes por voto popular el 13 de marzo de1988, cuando en Bogotá ganó Andrés Pastrana. Y la Constitución de 1991 abrió las puertas a la primera elección de gobernadores ese mismo año. Desde entonces, se han celebrado ocho elecciones de alcaldes y seis de gobernadores. Antes de esas fechas, los alcaldes eran elegidos a dedo, según el antojo de los gobernadores, y estos, a la vez, eran elegidos por el presidente.

Al cumplir su primer cuarto de siglo, el balance sobre los resultados de las elecciones locales arroja un parte contradictorio. De un lado, los analistas políticos consideran que fue el comienzo de un proceso de descentralización y distribución del poder que limitó el presidencialismo, pero también, la falta de una institucionalidad local fuerte permitió lo que los expertos llaman la ‘cooptación del Estado’, que es no solo la llegada de mafias y grupos ilegales al poder en alcaldías y gobernaciones, sino la captura de sus recursos.

¿Qué pasó con la paz?

“La elección popular de alcaldes fue producto de los diálogos con las Farc, en los que participó Manuel Marulanda y Jacobo Arenas”, recordó Armando Novoa, director del Centro de Estudios Constitucionales Plural.

Producto de los diálogos, las Farc impulsaron la creación de la Unión Patriótica, en 1985, que rápidamente comenzó a ganar adeptos. El 12 de marzo de 1988, el periódico El País de España registró que la UP aspiraba a duplicar su caudal electoral, que se había consolidado en 21 municipios. Pero presagiaba lo que en adelante fue una constante: “el común de la campaña electoral que termina mañana ha sido la violencia”.

Después vino el exterminio de la UP por parte de los paramilitares apoyados, en algunos casos, por integrantes de la Fuerza Pública. Las Farc, que habían puesto como requisito para las negociaciones la elección popular de alcaldes, se replegaron militarmente. “Paradójicamente, se opusieron a los alcaldes elegidos popularmente. Hicieron paros armados, hostigamientos y secuestros”, recordó Novoa. El expresidente Álvaro Uribe en sus discursos no ha desaprovechado la oportunidad de reclamarles esa incongruencia. “Se convirtieron en las fuerzas criminales que coaccionaban y asesinaban a las autoridades territoriales”, dijo en una ocasión.

Luego vino la Constitución de 1991, que fue la consolidación de la dejación de las armas del M-19, y otras guerrillas. Con esta, la promesa de la descentralización se cristalizó. “En juego estaba la entrega de competencias y recursos. Fue un momento histórico, complejo, pero el Estado necesitaba legitimarse y prefirió darse esa pela”, argumentó Juan Carlos Lancheros, director de la Fundación Derecho Justo.

Pero otra gota amargó el intento de expandir la democracia. La acción de los carteles del narcotráfico, que auspiciaron la creación de ejércitos privados, derivó en desplazamientos de poblaciones enteras, dominio de algunos territorios y captura de la burocracia local y de las rentas del Estado. El capítulo más reciente de esa historia se conoció debido a los procesos de desmovilización de grupos paramilitares. Los jefes de las AUC han contado cómo fraguaron una estrategia de alianzas con los políticos locales y apoyaron elecciones en la década de los noventa y comienzo del siglo actual.

Las elecciones locales no trajeron consigo la paz. “Probablemente, ocurrió lo contrario. Pero ahora los ilegales tienen un pretexto menos para ejercer violencia”, dijo Lancheros.

El debate

El debate sobre la descentralización versus centralización volvió al escenario nacional en la legislatura pasada con la reforma del régimen de regalías, y debido a la discusión de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. En criterio de algunos analistas el impulso de estas normas buscó limitar la autonomía de los municipios y gobernaciones en nombre de la lucha contra la corrupción. Esa discusión abre la pregunta: ¿para qué han servido las elecciones locales?

Hay quienes consideran que las elecciones locales “han sido un cáncer”, como adujo el columnista Daniel Samper Pizano en su columna Bodas de plata de un cáncer nacional. En su criterio, los niveles de corrupción han llegado al límite y ahora es más difícil controlarla.

A esas voces que culpan a las elecciones locales, el vicepresidente Angelino Garzón, en marzo pasado, respondió: “eliminar la elección popular de alcaldes y gobernadores sería un retroceso de 30 años en la historia de la democracia colombiana”.

Sin elecciones locales, por ejemplo, ciudades como Bogotá no habrían tenido gestiones exitosas como las de Jaime Castro, Antanas Mockus y Enrique Peñalosa. Tampoco se hubieran conocido figuras políticas como Sergio Fajardo, de Medellín, o Judith Pinedo, en Cartagena, quienes han sido premiados por su liderazgo.

¿Hasta dónde la autonomía local permitió la llegada de las mafias y grupos ilegales al Estado, y auspició el clientelismo local? Las respuestas son disímiles. Hay quienes consideran que sí hubo una relación directa, pero hay otros que plantean que el problema no fue la descentralización, sino la falta de una institucionalidad fuerte.

Para el constitucionalista Juan Manuel Charry, “las mafias y grupos ilegales siempre han estado al acecho del poder, local y nacional”. Es decir, no se puede atribuir fenómenos como la “parapolítica” o la “farcpolítica” a la descentralización.

Pero la transferencia de poder a los actores locales, en algunos casos, sí ha estado acompañada, además del uso de la violencia, de la apropiación de bienes y recursos públicos, de la influencia en los resultados políticos y la consolidación de esos grupos ilegales.

En su libro Estado Alterado, del Centro de Estudios de Justicia, Derecho y Sociedad, DeJusticia, los investigadores Javier Revelo y Mauricio García documentaron cómo fue la captura del Estado reciente en regiones como Urabá, Llanos Orientales, Magdalena y Sucre.

Al intentar responder si hubo una relación de causalidad directa entre la descentralización y la cooptación del Estado, no encontraron respuestas concluyentes.

Las respuestas

“Lo que se requiere es profundizar la democracia”, dijo Novoa respecto a cómo mejorar el funcionamiento del Estado a nivel local. A su juicio, la cooptación del Estado fue el producto de un pobre acompañamiento del Estado nacional. “Hay que darle más poder a la ciudadanía, recuperar la institucionalidad, pero sin recortar los espacios logrados en la democracia local”, agregó.

Para Charry, si bien las elecciones locales son un avance en la democracia, no han estado acompañadas de una mejor democracia participativa. “Lo que se propuso con la Constitución se quedó en promesa y se enterró con la ley 134 de 1994”, dijo.

Se refería al hecho de que los mecanismos de participación ciudadana como las revocatorias de mandatos, referendos y consultas populares, entre otras, no han dado resultados. La ley a la que hace mención puso unos requisitos muy exigentes para que esos mecanismos se hicieran efectivos.

Para la muestra, desde 1996, fecha en que comenzaron los primeros trámites de revocatoria de mandatos, hasta hoy, 29 consultas han llegado hasta la etapa en que los electores deben expresarse en las urnas. Ninguna de esas consultas ha logrado el umbral de votantes requerido. Esas experiencias dan la impresión de que la participación se quedó en el papel.

En criterio de Lancheros, la mejoría de la democracia local pasa por el fortalecimiento de la cultura política del país. “Si una ciudadanía es fuerte, va a tener mayor conciencia de su responsabilidad y las instituciones serán fuertes”. En ese sentido, el analista consideró que aún el Estado tiene mucho trabajo por hacer. “Es que hasta ahora solo ha pasado una generación. Cambiar las costumbres políticas requiere del paso de varias generaciones”, dijo.

Los desafíos

Además de la injerencia y de la presión violenta de las guerrillas de las Farc y el ELN, los observadores han encontrado otras amenazas a las próximas elecciones como la influencia del narcotráfico en las campañas, la presión de las bandas criminales, la compra-venta de votos, la influencia de los contratistas y el clientelismo tradicional.

Hay retos nuevos, pero al mismo tiempo, el Estado cuenta con herramientas como la Reforma Política que castiga a los partidos irresponsables o el Estatuto Anticorrupción que le dio más dientes para combatir la descomposición institucional.

Veinticinco años no han pasado en vano. Atrás han quedado los días en que la quinta parte de los alcaldes debían despachar desde un lugar distinto a su municipio. Pero así como no se puede hablar de un Estado fallido, tampoco se puede decir que el Estado triunfó.