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| 3/7/1988 12:00:00 AM

GOLPE A GOLPE

SEMANA analiza los antecedentes históricos, jurídicos y políticos del plebiscito en Colombia

La propuesta de convocar un plebiscito que hizo el presidente Virgilio Barco para reformar la Constitución, no tendría por qué tener a los sectores más puristas de la opinión, con los pelos de punta. De hecho, la Constitución colombiana no siempre ha sido reformada con acatamiento a sus normas.

El sistema del plebiscito ha sido utilizado anteriormente, y sin expresa autorización constitucional, en dos episodios cruciales de la historia política del país. Ni más ni menos que para darle vida a la Constitución de 1886, columna vertebral de nuestro ordenamiento institucional, y en 1957, para ponerle fin a la dictadura militar y organizar nuestro sistema bipartidista.

En ambas oportunidades se discutió la legitimidad del procedimiento del plebiscito, y el fantasma de que este procedimiento fuera convertido por los gobernantes de turno en la llave para manosear la Constitución con cualquier disculpa política ha estado siempre presente en el ambiente nacional. En esta oportunidad, la propuesta del presidente Barco no ha sido una excepción.

SEMANA, con el objeto de exorcizar esos fantasmas, ha consultado expertos constitucionalistas para establecer lo bueno, lo malo y lo feo de los antecedentes de esta propuesta: el "balconazo" de Núñez y la "manguala" de 1957.

EL BALCONAZO
La Constitución de 1886 viene a ser algo así como el "antes y después de Cristo" de nuestro pasado constitucional. Aunque comúnmente se la considera como el instrumento jurídico que sentó las bases de nuestras instituciones democráticas, la verdad es que sólo en 1910, y con la llegada a la presidencia de Carlos E. Restrepo, pudo ser aplicada. Por esta razón, algunos expertos como el ex canciller Alfredo Vásquez Carrizosa, piensan que el año 10 de este siglo "es para Colombia la fecha de iniciación de nuesTro régimen constitucional". Con anterioridad a dicha fecha, y según el también ex canciller Diego Uribe Vargas, la Carta del 86 había regido "sólo en la teoría de las afirmaciones gubernamentales, encontrándose casi sdempre el país en estado de anormalidad, bajo el imperio de la ley marcial ".

A pesar de esto, es inútil negar que la Constitución del 86, originada en el famoso "balconazo" de Núñez, es el hilo conductor de nuestro presente constitucional. Al arranque autoritario del presidente Núñez, que rompió con la Constitución de 1863, le sirvió como combustible el triunfo contra los radicales (un ala del Partido Liberal), que le hacían la guerra al gobierno. Después de la batalla de La Humareda, que fue fundamental en esta guerra, hubo manifestaciones públicas ante las cuales Núñez tomó la determinación de asomarse al balcón a pronunciar el famoso discurso en el que, con una contundente frase, rompió la legitimidad institucional: "La Constitución de 1863 ha dejado de existir".

Comenzaba la época de la Regeneración, auspiciada por uno de los deslizamientos políticos más importantes de la historia colombiana. Núñez, presidente liberal, había subido a la Presidencia con el apoyo de sólo un sector del Partido Liberal, el de los "independientes", y con el de todo el Partido Conservador, lo que indudablemente influyó en el cambio de su mentalidad política. El sistema federal del Estado, uno de los pilares de la ideología liberal, era blanco de las más duras críticas por parte del presidente Núñez: "Hemos agonizado, más que vivido, durante un cuarto de siglo. No hemos tenido una época más fértil en asesinatos que este periodo transcurrido desde 1863". De ahí su legendaria frase: "Regeneración o catástrofe".

Durante la guerra con los radicales, el gobierno de Núñez se había cuidado de ir remplazando a los gobernadores de los Estados donde triunfaba el gobierno, por Jefes Civiles y Militares de su absoluta dependencia. Por eso cuando decidió expedirle partida de defunción a la Constitución de 1863, expidió el 10 de septiembre de 1885 el decreto legislativo número 594, en el que pedía a los gobernadores que quedaban y a los Jefes Civiles y Militares que él había nombrado, que designaran dos delegados por cada Estado (uno liberal y otro conservador), para conformar el Consejo Nacional de Delegatarios con el fin de que expidiera las bases de la reforma constitucional. Con el ánimo de darle a esta especie de golpe de Estado su "toquecito" democrático, Núñez convocó a un plebiscito de municipalidades, para buscar que, en representación del constituyente primario, o sea el pueblo, los Concejos Municipales ratificaran el acuerddo que había emanado del Consejo de Delegatarios.

Sin embargo, fue solamente eso: un simple "toquecito" democrático.
Porque los miembros de los Concejos Municipales habian sido designados no por elección popular, sino a dedo por los Jefes Civiles y Militares de los Estados federales. Lo que Núñez llamó un plebiscito en realidad no lo fue, porque el texto de la Constitución se aprobó con el voto de los amigos del gobierno, pues los radicales estaban proscritos de todo el proceso.
En la Constitución del 86, la oposición no pudo decir ni "mú".

LA MANGUALA DEL 57
La Constitución del 86, con las reformas del año 10, del 36 y del 45, rigió con el pecado original de su carácter anti-democrático hasta 1957, cuando el constituyente primario fue realmente convocado a través de un plebiscito para su ratificación.

Los vientos reformatorios de la Constitución ya soplaban desde tiempo antes. En 1951, Laureano Gómez le propuso al Congreso la convocatoria de una Asamblea Constituyente para actualizar el contenido doctrina rio de la Constitución. Por eso desde el primer año del periodo presidencial de Laureano Gómez, el gobierno expidió el acto reformatorio No. 1 de 1952, que varió la forma de reformar la Constitución para permitir que pudiera hacerse por medio de una Asamblea Constituyente. Y estando todo listo para la reunión de la Asamblea, cuyos debates deberían comenzar el 15 de junio de 1953, se atravesaron los sucesos del 13 de junio. Y como nadie sabe para quien trabaja, la Asamblea Constituyente de Laureano Gómez vino a servirle precisamente a la persona que lo derrocó, el general Rojas Pinilla. Sus miembros, adecuadamente elegidos por el gobierno, "legalizaron" el gobierno de hecho de Rojas, primero, declarando vacante la Presidencia y segundo, legitimando su titulo como Presidente de la República durante el resto del período presidencial. Precisamente cuando en 1957 la Asamblea volvió a reunirse para autorizar su reelección para un nuevo período de 4 años, se robosó la copa de liberales y conservadores y se produjo la caída del dictador, quien fue remplazado por los famosos quíntuples.

Ya desde 1955, por iniciativa de Alfonso López Pumarejo, se venía buscando un acercamiento con el Partido Conservador, cuya distancia con el liberalismo estaba marcada por los años de la violencia. La propuesta de López era la de que el liberalismo aceptara votar eventualmente por un candidato conservador para la Presidencia, con el objeto de buscar el apoyo conservador para el restablecimiento del Estado de Derecho.

Un año después se realizó en Medellín una convención semi-clandestina que nombró a Alberto Lleras Camargo director del Partido Liberal, y le encomendó la tarea de entenderse con el conservatismo. Este es el origen de la llamada "declaración de Benidorm", del 24 de julio de 1956.
Era el resultado de la visita que Lleras le hizo a Laureano Gómez en el exilio en España, y de la que ,surgió la llamada "manguala" liberal-conservadora. No en vano en la declaración se decía: "El país se halla ahora reducido a la necesidad de volver a crear la República, buscando la fuente del poder en sus orígenes populares. (...) Los partidos deben entenderse para constituir un gobierno de tales características que ponga en vigor las instituciones abolidas, manteniéndose unidos para sostenerlo hasta que el régimen civil esté libre de riesgos". La pregunta era: ¿Cómo podrían llegar los partidos al gobierno?
Había pleno acuerdo en que la manera de restaurar el régimen civil era establecer un gobierno de responsabilidad compartida. Es decir, había conciencia de lo que se quería hacer, pero no de la forma como se podía hacer. La caída de Rojas había dejado al país sin Constitución, sin Congreso y en manos de una Junta Militar que, por fortuna, no tenía intenciones de perpetuarse en el poder.
Por eso en julio de 1957, Alberto Lleras anunció una nueva entrevista con Laureano, esta vez en el balneario de Sitges.

Poco antes de este viaje, la fórmula de la transición le llegó a Alberto Lleras a través de un estudiante de Derecho, Alberto Hernández Mora, que había preparado por esos días una conferencia sobre el tema (reproducida en el próximo artículo).
Alberto Lleras se entusiasmó y le pidió a Hernández que aplazara su conferencia mientras él viajaba a Sitges a proponerle el plebiscito a Laureano Gómez. Alli Lleras y Laureano Gómez volvieron a repasar un acuerdo bipartidista de cuatro o cinco puntos. La inquietud que asaltaba a Gómez era el procedimiento para llevarlo a la práctica. Lleras le contestó que un estudiante de ciencia política le había sugerido la realización de un plebiscito. Laureano le pidió que lo dejara pensar. Al día siguiente aceptó esa solución. Pero pidió que se la consultaran a Echandía, que se encontraba en España. Este también estuvo de acuerdo. Con esto se dio la largada al plebiscito.

Esta consulta plebiscitaria se basó en un hecho irrefutable: la Constitución de 1886 había dejado de regir en el país, y los mecanismos normales para reformar la Constitución no estaban vigentes. Por eso era posible acudir directamente al pueblo como constituyente primario, sin violar la Constitución, porque esta no existía.

Una junta de notables se encargó de convertir en articulado el Pacto de Sitges. La Junta Militar, el 22 de noviembre de 1957, convocó al plebiscito el 1° de diciembre del mismo año, para que el constituyente primario votara sí o no al texto preparado por los notables.

El pueblo colombiano, además de votar por la vigencia de la Constitución del 86. votó trece artículos que incluían reformas constitucionales: paridad política hasta el 68, derechos políticos para la mujer, reglamentación de la carrera administrativa, entre otras. Además, se le impuso un término fijo a la Junta Militar, después del cual el gobierno volvería a ser civil. El artículo 13, el último del texto del plebiscito, es precisamente el que ahora tiene en ascuas al país, y el que ha desatado toda la controversia jurídica, al establecer que la Constitución no puede reformarse por fuera del procedimiento señalado por el artículo 218 de la Constitución.

EL PLEBISCITO DEL 88
En el fondo, toda la controversia que ha abierto la propuesta de Barco sobre el plebiscito es una discusión en torno a si con ello se rompe o no el orden jurídico, y a si es o no conveniente hacerlo. Si hubiera que comparar la época actual con las dos oportunidades anteriores en las que se ha utilizado el Plebiscito. habría uue concluir que el común denominador es que son épocas de profunda crisis. Si en 1886 el problema radicaba en que la soberanía nacional estaba fraccionada en estados soberanos y se hacía cada vez más imprescindible la unificación del Estado, en 1957 la dictadura había cortado el hilo de la legitimidad institucional. Hoy, en 1988, y después de dos intentos fallidos recientes de reformas constitucionales, ni los mismos enemigos de la propuesta presidencial se atreverían a ,afirmar que Colombia no está viviendo circunstancias muy graves.

Cuando existe consenso de que hay crisis se entrelazan, hasta el punto de confundirse, los argumentos políticos con los juridicos. Es precisamente lo que se está viendo en la situación actual. Mientras unos sostienen que el plebiscito no se puede hacer porque existe una clara limitante en el articulo 13 del plebiscito del 57 y en el artículo 218 de la Constitución, otros responden que el plebiscito no es un instrumento de épocas de tranquilidad, sino que es precisamente el gran actor de las épocas de crisis. Mientras unos sostienen que el gobierno no puede hacer algo para lo cual no está expresamente autorizado por la Constitución, como es esta convocatoria al constituyente primario, otros alegan que el pueblo no necesita "articulitos" para actuar. Mientras unos alegan que el mecanismo plebiscitario permitiria que el ejecutivo legisle evadiendo el control juridico de la Corte, otros responden que no existe mejor control que el del referéndum popular. Y mientras a algunos les causa alarma que hacer uso hoy del plebiscito es abrir el candado para que deje de ser un mecanismo de crisis institucional y se convierta en recurso fácil de cualquier gobierno, otros sostienen que es absurdo pensar que el constituyente primario pueda autolimitarse hasta el punto de despoJarse a sí mismo su condición de fuente del poder político.

Si va a triunfar alguna de las partes en este empate, el árbitro decisorio será el factor político. En Colombia, la gente piensa que las cosas van muy mal. Los dirigentes políticos lo reconocen y se dan cuenta de que hay que hacer algo. Ese algo, para tener algún impacto, tiene que ser de excepción.

Si no para garantizar resultados, por lo menos para recuperar la fe.

La situación actual no se parece tanto a la del año 57, cuando existía un vacío constitucional definitivo y era necesario crear un nuevo orden, sino a la del 86, cuando Núñez decidió dar un "golpecito", como los que le gustan a Enrique Gómez Hurtado.

Difícilmente puede haber dos personajes más disímiles en la historia de Colombia que Núñez y Barco. Pero, irónicamente, y guardadas las proporciones, ambos decidieron enfrentar sus crisis con un "golpecito".
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