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| 4/27/1992 12:00:00 AM

JUSTICIA O CACERIA DE BRUJAS?

SEMANA analiza el proceso que terminó con el encarcelamiento del alcalde de Bogotá.

JUSTICIA O CACERIA DE BRUJAS? JUSTICIA O CACERIA DE BRUJAS?
UNA DE LAS CARACTERISTICAS PERSONAles que más le han criticado a Juan Martín Caicedo es su indecisión. La imagen del hombre seguro de sí mismo que proyectaba en sus épocas de presidente de Fenalco no corresponde a la que se le ha visto en su paso por la alcaldía de Bogotá. Esa indecisión lo llevaba a esos terrenos inciertos en que se colocan aquellos dirigentes que prefieren estar bien con todo el mundo al mismo tiempo. "Cuando el alcalde estaba ante la obligación de tomar alguna decisión, prefería nombrar una comisión para que rindiera un informe", comentó a SEMANA una persona cercana a la administración distrital. Ese rasgo de su personalidad a indecisión pudo haber sido lo que llevó a Juan Martín Caicedo a lo que parece ser el peor problema de su vida.
Pero el proceso que llevó al alcalde de Bogotá a ser objeto de un auto de detención proferido por un juez no comienza con su administración, sino muchos años antes. Se inicia al tiempo con el surgimiento en Colombia de la figura de los auxilios para los miembros de los concejos municipales.
Los concejos heredaron de la relación entre el Ejecutivo y e] Congreso la costumbre de recibir partida del presupuesto municipal, con el fin de que a través de los concejales esos dineros fueran repartidos entre entidades que le prestaban un servicio a la comunidad y que merecían recibir ese apoyo económico. Esta costumbre prosperó como un auténtico "mico", debido a que legalmente no existía la figura para los concejos municipales sino solamente para el Congreso y las Asambleas. La modalidad, sin embargo, ha estado siempre muy lejos de cumplir con los fines que la originaron.
El hecho de que el cargo de concejal haya sido concebido sin remuneración, para destacar la labor desprendida de los miembros de esa corporación en beneficio de su ciudad, hizo que poco a poco los auxilios entregados por el Ejecutivo sirvieran para que algunos concejales los utilizaran para su propio beneficio. Hay quienes sostienen que la idea de no remunerar a los concejales creó la tentación de que estos -en la mayoría de los casos personas no adineradas- se inclinaran a derivar sus ingresos de los mordiscos que se le pudieran dar a estas partidas y de las ventajas derivadas de la participación, como miembros del Concejo, en las juntas directivas de las empresas oficiales del municipio.
Esa utilización irregular de los auxilios, tanto en el Congreso como en los concejos, se convirtió con el paso de los años en una de las prácticas más antipáticas a ojos de la opinión pública.
Tan evidente era la forma anómala en que se utilizaban en muchos casos esos dineros, que los auxilios se fueron convirtiendo en el símbolo de la corrupción de la clase política colombiana, sin distinción de filiaciones específicas. A tal punto llegó ese descrédito, que cuando el país reaccionó indignado contra todo lo que consideraba córrupción, tras la muerte de Luis Carlos Galán, lo que cogió cuerpo fue la reforma constitucional, con la eliminación de los auxilios y del turismo parlamentario como el gran caballito de batalla que congregaba a la opinión pública. Eran, ni más ni menos, el símbolo de lo que había que cambiar.

EL CONCEJO ATRAVESADO
Mientras todo esto sucedía en Colombia, el alcalde Juan Martín Caicedo desempeñaba sus funciones con los tropiezos normales que se presentaban invariablemenfe en toda administración. Uno de esos sin duda el más grave era la forma de manejar el Concejo. Entre septiempre de 1990 y julio de 1991 la relación entre el alcalde y el Concejo se podría calificar como de auténticamente crítica. Esa pésima relación coincidía con la necesidad del alcalde de hacer aprobar en el Concejo dos de sus proyectos bandera, como lo eran el cobro de valorización y la troncal de la Avenida Caracas.
Para Juan Martín Caicedo era urgente modificar a cualquier precio esa relación. llena de las fórmulas que surgieron en el seno de los debates del alcalde con sus inmediatos colaboradores sobre el tema fue la de entregarle al Concejo los auxilios necesarios para que la corporación, en su conjunto, tuviera una actitud mansa frente a la gestión del burgomaestre. Pero el hecho que no tuvieron en cuenta, y que habría de ser determinante para el futuro de esa administración, era que simultáneamente avanzaba en la Asamblea Constituyente el diseño de los mecanismos para eliminar de tajo la figura de los auxilios en el país.
Pero esa no fue la única advertencia que fue ignorada en este proceso.
En marzo 19 de 1991, el procurador General de la Nación, Carlos Gustavo Arrieta, le hace saber tanto al Concejo como al alcalde que se deben adoptar correctivos inmediatos a los que el fiscal considera unas irregularidades que se están presentando en el Distrito. Arrieta se refería a la necesidad de desmontar ciertos privilegios de que estaban gozando los concejales suplentes y el manejo que se le estaba dando a ciertas partidas del presupuesto que se estaban convirtiendo en auxilios para los concejales. Para el procurador, al hacer entrega de esos dineros a los concejales, "el alcalde violaría los principios de legalidad del gasto contemplados en la Constitución y estaría en presencia de erogaciones cuyo origen no se ajustaría a lo dispuesto en la ley".

LA RUBIA Y LA MORENA
La advertencia del jefe del ministerio público no fue atendida ni por el alcalde ni por el Concejo. Al contrario.
La respuesta consistio en tramitar el Acuerdo 13 del Concejo del 4 de junio del 91, mediante el cual se crea en el presupuesto el renglón de "aportes, subvenciones y ayudas financieras a empresas útiles o benéficas para el desarrollo de Bogotá". Este mismo Acuerdo le otorga al alcalde facultades extraordinarias para que haga los traslados y las modificaciones presupuestales necesarias para lograr este fin. En otras palabras, se le cambió el nombre a los auxilios.
Mientras todos los efectos del Acuerdo 13 seguían marchando, en la Constituyente avanzaban los esfuerzos por eliminar los auxilios. Tanto en la Asamblea Constituyente como en el Gobierno estaban ante el problema de cómo hacer la transición en esa materia de la vieja normatividad a la nueva, para evitar que se desangraran los presupuestos ante la inminencia de la eliminación de ese renglón de los presupuestos. A comienzos de julio de 1991 se celebró una reunión para discutir el tema, a la que asistieron el procurador Carlos Gustavo Arrieta, los ministros de Gobierno y Hacienda y el constituyente Luis Guillermo Nieto Roa. De esa reunión surgió un acuerdo para no autorizar nuevos desembolsos para pago de auxilios a entidades privadas, como el mejor mecanismo de hacer la transición constitucional.
El alcalde estaba, pues, ante una encrucijada. Tenía sobre su escritorio el Acuerdo 13 del Concejo esperando su aprobación, y por el otro lado el compromiso verbal de no autorizar nuevos pagos en esta materia.
Caicedo Ferrer tenía la facultad legal para objetar el Acuerdo, invocando su inconveniencia.
Hacerlo, sin lugar a dudas, lo colocaría en las primeras planas de la actualidad nacional como un hombre recio y moralista enfrentado al Concejo por el tema de los auxilios. Con esta decisión se lanzaría entonces a una pelea aún más fuerte con los concejales, lo cual le haría prácticamente ingobernable la ciudad. La otra opción era pasar agachado, firmar el Acuerdo, entregar los dineros y suavizar sus relaciones con el cabildo. En contra de esta última opción estaba el concepto del procurador que señalaba la ilegalidad de esta figura. Sin embargo esa opinión no era de obligatorio cumplimiento. Acatarla o no era discrecional del alcalde.
Para Caicedo, además de la dificultad de la decisión, la situación era una verdadera carrera contra el reloj.
En pocas horas la Constituyente le daría vida al nuevo orden, y a partir de ese momento sería imposible gestionar el pago de esos auxilios. Muchos le atribuyen a su secretario de Gobierno, José Noé Ríos, la influencia definitiva para la toma de la última decisión. Según muchos testimonios, Ríos, experto negociador en distintos terrenos, quien hoy está participando de los diálogos de paz con la guerrilla en México, consideraba que la sanción del Acuerdo era definitiva para lograr la paz con el Concejo. El 3 de julio de 1991, la víspera de la entrada en vigencia de la nueva Constitución, Juan Martín Caicedo Ferrer firma el Decreto 381 que crea el rubro para el traslado presupuestal de 1.674 millones de pesos, dándole así vida al Acuerdo 13 del Concejo de Bogotá.
Entre el momento en que el alcalde sancionó el Acuerdo y el instante en que la secretaria de Hacienda, Airó de Jaramillo, realizó los desembolsos, se promulgó la nueva Constitución. El artículo 355 de la nueva Carta prohibió otorgar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Ante esta nueva situación, la secretaria de Hacienda le pide un concepto al personero de Bogotá, Antonio Bustos Esguerra, sobre la viabilidad del pago de los aportes. El 24 de julio el personero responde a esa solicitud afirmando que no sólo no hay problema con la nueva Constitución, puesto que su aplicación no es retroactiva, sino que la puesta en marcha del Acuerdo es obligatoria, de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo. A partir del mismo 24 de julio, amparada por la presunción de legalidad derivada del concepto del personero, la administración de Juan Martín Caicedo empieza a girar las partidas.
Pero no sólo la Procuraduría disentía del personero y del alcalde en la interpretación jurídica de los hechos. El juez 23 de Instrucción Criminal, César Tulio Lozano, quien había recibido una denuncia contra el alcalde por parte de Carlos Alonso Lucio, consideró que Caicedo Ferrer, "en abierta violación de la Constitución", preparó el proyecto de presupuesto de rentas y gastos de 1991 e incluyó una partida para auxilios a concejales.
Además señaló que el procurador le había hecho saber al alcalde la violación de la vieja Constitución, como también el código fiscal de Distrito. Para el juez, además hubo mala fe del alcalde, en la medida en que la Constituyente ya había aprobado el artículo 355 cuando Caicedo sancionó el Acuerdo 13. Todas estas actuaciones constituyen, a juicio del juez, el mismo dolor con el que posteriormente se repartieron los dineros del tesoro entre los concejales, "obedeciendo al más puro y descarado clientelismo". Para César Tulio Lozano, Caicedo Ferrer "dispuso sin autorización legal de dineros oficiales", lo que constituiría un pelado por apropiación. Con base en estos criterios, el juez le dictó auto de aseguramiento a Juan Martín Caicedo, el cual se hizo extensivo a su secretaría de Hacienda, Airó de Jaramillo, por haber sido ella quien giró físicamente los dineros.

EL ESTALLIDO
El fallo del juez Lozano fue una bomba. En un país acostumbrado a la lentitud o incluso a la inexistencia de la justicia, ver al segundo funcionario del país entregarse voluntariamente a las autoridades para entrar a la cárcel era un hecho sin precedentes. El alcalde manejó su calvario con gran dignidad y gallardía. Sin exhibicionismo de ninguna clase, se limitó a expresar sus descargos sin atacar al juez. como suele hacerse en casos de esa trascendencia política.
Incluso adelantó la fecha límite para ponerse en manos de la justicia, y al cierre de esta edición estaba anunciada para el sábado al mediodía.
La opinión pública nacional estaba dividida al respecto. Como lo demuestra una encuesta de la firma Yankelovichnnova, la mayoría -el 44 por ciento- creía que Juan Martín Caicedo se había beneficiado económicamente aprovechando su cargo. Aunque esto no formaba parte de ninguna de las acusaciones que se le habían formulado, la malicia del colombiano siempre presume enriquecimiento ilícito.
Como dato curioso, un 35 por ciento creía que se trataba de una persecución política contra el alcalde de Bogotá. Sólo el 20 por ciento le atribuía su caída en desgracia a lo que según los entendidos más se aproximaba a la realidad: un exceso de clientelismo.
Porque si de algo se tratába este episodio que terminó en escándalo, era de puro y simple clientelismo.
Los concejales, conscientes de que con la nueva Constitución se acabaría para siempre la figura de los auxilios en Colombia decidieron hacer una fiesta de despedida. El alcalde, ante la disyuntiva de prohibirla o permitirla, optó por lo segundo, ya que consideró que de sus buenas relaciones con el Concejo hacia él dependía en buena medida el éxito o fracaso de su gestión.
Esta decisión constituyó sin duda un error político de dimensiones incalculables. Juan Martín Caicedo consideró que tenía más peso congraciarse con el Concejo que desafiar no sólo a la opinión pública sino a la propia Procuraduría. Lo menos que le hubiera pasado habría sido un escándalo político con toda clase de editoriales en contra, tan pronto se detectara el gol que se le había metido al espíritu de la nueva Constitución. Resucitar unos auxilios, para los cuales la opinión pública había decretado la defunción, a través del simple mecanismo de cambiarle el nombre a la partida, resultaba ser una maniobra tan ingenua como provocadora. Tarde o temprano alguien tenía que hacerlo público, como efectivamente sucedió, y tarde o temprano alguien tenía que recoger esa denuncia, como también ocurrió.
La gran duda que surge, sin embargo, es si esa "metida de pata" tiene implicaciones penales. Porque lo que para unos puede ser un error político, una falta ética o una actitud reprochable moralmente no tiene por qué ser obligatoriamente un delito.
Aprobar unos auxilios el día antes de que la nueva Constitución entre en vigencia tiene muy mala presentación, pero no es ilegal. La providencia del juez y la opinión pública le rechazan al alcalde que no hubiera considerado determinante que desde hacía varias semanas la Constituyente había acordado eliminar este vicio político. Pero este acuerdo no entraba en vigencia antes de la promulgación de la Constitución. También le critican que no hubiera objetado el Acuerdo del Concejo que le daba vida al "mico", simplemente alegando inconveniencia. Todas esas críticas son válidas.
Pero para el juez no son sólo hechos válidos sino que constituyen la maniobra deliberada para violar una norma jurídica que puede ser calificada como el delito de peculado. Y no sólo peculado, sino peculado por apropiación, que es el único de este tipo de delitos que no contempla el beneficio de la excarcelación.
Quien lea la providencia del juez tiene que estar de acuerdo con todos los planteamientos de carácter político que describe el funcionario. Frases como "Esa odiosa institución (los auxilios) que tanto mal le ha causado al Estado colombiano y que bien podemos decir ha impedido el progreso verdadero de la comunidad", reflejan el sentimiento de la mayoría de los colombianos. También muchos estarían de acuerdo con afirmaciones como "Los concejales de Bogotá que actuaban para el mes de julio de 1991 determinaron al señor alcalde mayor de Bogotá y a su secretaría de Hacienda a atentar contra la administración pública y a violar el deber de rectitud y providad en el ejercicio de las funciones públicas."
Pero que haya consenso alrededor de las interpretaciones políticas o morales de este caso no significa que también haya consenso sobre las conclusiones jurídicas a que el juez llega sobre la base de esos mismos episodios. La componenda política que montaron el alcalde y el Concejo reposaba sobre una base legal. El Acuerdo del Concejo tiene que ser considerado legítimo, como todo acto administrativo, mientras el contencioso no se pronuncie en contra. El concepto del personero no tiene menos peso que el del procurador por ir en contra de éste. Ninguno de los dos obliga. Mientras la nueva Constitución no estuviera promulgada, ninguna de sus disposiciones estaba vigente, como explícitamente lo señala el último artículo de la nueva Carta. El clamor nacional y los acuerdos políticos no tienen validez jurídica hasta que se traducen en normas.
Lo que evita que haya una claridad total sobre la coartada jurídica de toda la operación es la fecha de los desembolsos. Si bien fueron ordenados un día antes de la promulgación de la nueva Constitución, fueron pagados en el marco de la actual, cuando ya estaban prohibidos. Surge ahí el debate sobre si el desembolso es una conclusión automática de la orden de pago o si por el contrario es revisable porque la Constitución cambió. En otras palabras, cuál es el elemento jurídico sustancial: la aprobación de la partida o el desembolso. Existe la posibilidad de las dos interpretaciones jurídicas, y por esto el alcalde elevó consulta al personero antes de girar los cheques. Con la aprobación de este último quedó redondeado el andamiaje de legalidad de la operación.
Enmarcar todo lo anterior en la categoría de peculado por apropiación requiere bastante malabarismo jurídico. Este tipo de peculado cubre a los funcionarios que se enriquecen personalmente por sus acciones y hasta ahora ni los enemigos del alcalde lo han acusado de esto. A Juan Martín Caicedo se le podría criticar su ingenuidad política o su personalidad complaciente.
Llevando el caso a extremos, se podría llegar a acusarlo por prevaricato o incluso por peculado técnico, que consiste en desviar fondos a otras destinaciones.
Pero acusarlo de peculado por apropiación, con base en la información disponible, parece exceder cualquier límite de interpretación jurídica. Tal vez algunos concejales sean culpables de este delito. Pero, a primera vista, el alcalde no.
Lo que tiene al alcalde mayor de Bogotá en la cárcel, más que una norma penal es el espíritu de la nueva Constitución. Se quería un efecto de demostración para convencer a los colombianos de que todo el ejercicio de la Constituyente no había sido en vano. La combinación de un alcalde imprudente y un juez audaz, produjeron el coctel molotov que tiene al país en vilo, y a buena parte de los colombianos satisfechos, pues lo que hay en este caso es un juicio a la clase política, y Caicedo Ferrer está siendo percibido por la opinión pública como el símbolo de ésta.

"EL LOCO"
POR LOS PASILLOS DEL EDIFIcio de Paloquemao lo llaman "El loco". Llega todos los días a su oficina acelerado, lleno de papeles bajo el brazo, pensando en voz alta y algunas veces con cierto malhumor. Se trata de César Tulio Lozano, el juez ambulante que la semana pasada dictó auto de detención contra el alcalde de Bogotá Juan Martín Caicedo Ferrer.
Pero este apodo de "loco" no hace referencia ni a su cordura ni a su lucidez mental, sino a su audacia.
Porque verdaderamente son muy pocos los jueces que se atreven a meterse en casos tan complicados como los que él ha tenido entre sus manos.
Durante los 17 años que lleva trabajando en la rama judicial, ha estado a cargo de casos como el de la operación "Tranquilandia", en donde se realizó uno de los mayores decomisos de coca a los narcotraficantes. En su escritorio estuvo también el expediente del secuestro de Jaime Betancur Cuartas, realizado en 1983 por un frente del ELN. Y tuvo que decidir sobre el robo de los 13.5 millones de dólares, depositados en una cuenta del Chase Manhattan Bank, en Londres, caso en el cual fue condenado el economista Roberto Soto Prieto.
Pero la hoja de vida de César Tulio Lozano no termina ahí. Este abogado, bogotano "de pura cepa ", de 47 años, con esposa y cuatro hijos, ha tenido que decidir sobre otros importantes casos de la vida nacional. Es así como se encargó de la investigación del holocausto del Palacio de Justicia y del homicidio del magistrado Hernando Baquero Borda. En este último caso, Lozano llamó a juicio a los autores materiales del hecho, entre los cuales se encontraban varios miemblos de la banda "Los Priscos". También participó en el proceso del Banco Nacional, en el que finalmente terminó acusado Félix Correa Maya.
Con toda esta lista de expedientes a su cargo, queda claro que Lozano no vacila en aceptar cualquier caso, por riesgoso que éste pueda ser.
"Nunca me ha temblado la mano en el momento de tomar la decisión final.Tampoco le he tenido miedo a nada".
Lozano refleja estar muy seguro de sus acciones y parece no preocuparle mucho lo que opinen de él. Lo único que se apresura en dejar en claro, en lo que se refiere al caso del alcalde, es que no recibió presión por parte de ningún sector Ante la versión que su fallo estuvo orientado por miembros del M-19, responde que "eso es más falso que una moneda de tres con veinte".
Malgeniado, temperamental y firme en sus opiniones, César Tulio Lozano está pasando por uno de los momentos más controvertidos de su carrera. Aunque teniendo en cuenta la dimensión de los casos sobre los cuales ha tenido que dar el "puntillazo" final, es probable que el haber decidido mandar a la cárcel al alcalde mayor de la capital de la República no sea la decisión más difícil que haya tomado.

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