La Constitución del 91: hija del descontento

Desde la terminación del Frente Nacional en 1974, se comenzó a plantear en el país la necesidad de un cambio en la organización de las instituciones. Pero fue desde el Paro Cívico Nacional de 1977, con la oleada de movimientos y paros cívicos que siguieron, y desde la reanimación de la guerrilla entre 1979 y 1983 y la guerra de los carteles contra el Estado, cuando se convirtió en asunto urgente darle solución a la crisis que se había configurado. El historiador Daniel Pecaut señaló en su momento que se había llegado a un colapso parcial del Estado.

En el período de desmonte del Frente Nacional, después de las cuestionadas elecciones de 1970, varios presidentes de la República reconocieron que el Estado bipartidista había entrado en crisis en muchos aspectos. Algunos, como Alfonso López Michelsen, hablaron de “pequeña constituyente” sin que lograran materializarla.

Entre 1974 y 1984 la idea de recurrir a una Gran Asamblea Constituyente, Democrática, soberana, de amplia representación, para redefinir el Estado y buscarle salidas a la crisis, se circunscribió a círculos de intelectuales y a la propaganda de pequeños grupos socialistas. Ni en los Gobiernos ni en los Congresos de la década se reconoció que era necesario pactar una nueva Constitución, pues se pensaba en introducir apenas algunas reformas. Por eso la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se llegó a convocar sólo cuando se hizo evidente la ingobernabilidad y se dio un auténtico levantamiento ciudadano en contra de la violencia y contra la clase política tradicional que había sido en muchas regiones cooptada por las mafias del narcotráfico.

Con la sociedad civil
En el Primer Foro Nacional por la Defensa de los Derechos Humanos, efectuado en Bogotá en julio de 1978, muchas organizaciones sociales, académicos y partidos de izquierda discutieron la idea de apelar a una Gran Constituyente.

La Asamblea Constituyente como principal escenario y mecanismo para la paz fue introducida en la agenda del proceso que propició el gobierno de Belisario Betancur en 1984. El grupo guerrillero llamado Ejército Popular de Liberación (EPL) llevó al capitolio donde funcionaron las Comisiones de Diálogo, la propuesta de convocatoria a una Constituyente, pero no logró eco suficiente.

A finales de 1987, se volvió a considerar la posibilidad de una vía especial, de excepción para la reforma del Estado, cuando la administración de Barco planteó la posibilidad de un plebiscito o referéndum. En enero de 1988, Barco llegó a proponer una papeleta separada que en las elecciones de mitaca derogara el artículo de la Constitución que prohibía los plebiscitos para darle así base a un referéndum de cambio constitucional.

En respuesta a esas iniciativas y a la profundización de la crisis y de los conflictos, se conformó en 1987 la Comisión Nacional Pro-Constituyente, que agrupó la CUT y otras organizaciones no gubernamentales, y dirigentes políticos democráticos integrados en un Comité Nacional de Unidad.

En las “Mesas de Análisis y Concertación”, conformadas para impulsar la desmovilización, la principal conclusión consignada en el documento firmado en mayo de 1989 por los delegados de los partidos liberal y conservador, asesores del Ministerio de Gobierno y delegados del M-19, Colombia Unida, Democracia Cristiana, militares, retirados, voceros sindicales y otros, fue pedir:
 
“Que la Ley de referéndum y una vez modificado el articulo 218 de la Constitución Nacional, incluya la CONVOCATORIA A UNA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE AMPLIA REPRESENTACIÓN POLÍTICA Y SOCIAL”. Firmado en el Capitolio Nacional, el día 20 de mayo de 1989.

Entre los firmantes de este pacto están: Gustavo Gallón, René Ramos, Diego Uribe Vargas, Alirio Caicedo, Otto Ñañez, Camilo González Posso, General (r) Hernando Zuluaga, Aurelio Iragorri.

La conclusión de esa Mesa de Concertación tiene la importancia histórica de ser el primer documento suscrito entre los voceros de los partidos, del Gobierno, de organizaciones sociales y de un grupo insurgente, que recomienda a la Asamblea Constituyente como vía para el cambio institucional y para formalizar un Tratado de Paz.

El ambiente favorable a la constituyente se expresó masivamente en la marcha del silencio que el 25 de agosto de 1989 acompañó la protesta por el asesinato de Galán y que luego derivó en la solicitud proconstituyente entregada al presidente Barco con más de 35.000 firmas recogidas por estudiantes y docentes de las Universidades del Rosario, Andes, Javeriana, Externado, Jorge Tadeo Lozano, Gran Colombia, el Bosque, Sergio Arboleda, Sabana y la Salle.

La Séptima Papeleta en las Elecciones del 11 de marzo de 1990
La Asamblea Nacional constituyente fue convocada como consecuencia inmediata de la irrupción en las urnas de una papeleta de voto, que centenares de miles de ciudadanos depositaron el 11 de marzo de 1990. Ese día se realizaron votaciones para elegir: alcaldes, concejales, diputados, representantes a la Cámara, senadores y candidato en la consulta liberal.

Ningún otro voto estaba autorizado por el Gobierno o las autoridades electorales, pero a pesar de eso la gente acogió multitudinariamente el llamado a incluir una “séptima papeleta” que tuvo dos leyendas, una elaborada por el Comité Pro Constituyente y otra basada en esta versión pero que le dio una forma jurídica más técnica y fue difundida por el periódico El Tiempo y por muchos grupos de estudiantes y candidatos a las elecciones de marzo de 1990, Carlos Pizarro entre ellos. La confluencia del movimiento juvenil encabezado por las universidades privadas de Bogotá y el movimiento proconstituyente vinculado a los pactos de paz fue la base de la gran convocatoria.

Los principales hechos
¿Cómo se llega en una sociedad como la colombiana a ese hecho inusual de que millones se pongan de acuerdo para tomarse las urnas en un auténtico plebiscito de hecho?

Una situación de esta naturaleza se generó porque permitió que se expresara el descontento desde muchos sectores:

• La violencia sacudió a la sociedad. Los asesinatos políticos se contaron por miles. Los grupos paramilitares proliferaron sin control y las autodefensas paramilitares pasaron de ser instrumentos de contrainsurgencia a grupos de choque del narcotráfico.

• La violencia del narcoterrorismo, encabezada por Pablo Escobar, se volvió contra el establecimiento en la guerra contra la extradición.

• En plena campaña presidencial, el principal dirigente liberal del momento, Luis Carlos Galán, fue asesinado por los carteles de la droga. Este magnicidio desencadenó una movilización de sectores liberales, especialmente de jóvenes, a favor de la reforma anticlientelista por la vía del referendo o de una Constituyente.

• La guerra entre el Gobierno y el narcoterrorismo fue declarada por el presidente de la República.

• Importantes personalidades fueron asesinadas, como ocurrió con el director de El Espectador, don Guillermo Cano, por tomar abierto partido contra la presencia de los narcos en la política y a favor de la extradición.

• Los atentados terroristas proliferaron en las ciudades y se contaron por cientos los policías asesinados en las calles de Medellín.

• El dirigente de la Unión Patriótica Jaime Pardo Leal fue asesinado, y se incrementó el genocidio contra esa agrupación.

• Las negociaciones de paz con el M-19 avanzaban en medio de un ambiente de guerra en otros frentes y sin respaldo en la clase política o en las altas esferas de poder.

• La atención política se centró en el Congreso de la República porque en la segunda mitad de 1989 tenía que decidir sobre la reforma constitucional que intentaba dotar al Estado de mejores instrumentos de fuerza, y, simultáneamente, tenía que sancionar pactos de paz con el M-19 sobre la favorabilidad política para su desmovilización y transformación en movimiento legal.

• El descrédito de las maquinarias de los partidos liberal y conservador y del parlamento llegó a sus mayores niveles cuando los escándalos permanentes por corrupción y clientelismo, por los manejos de los auxilios, se sumó la evidencia de fuertes influencias del narcotráfico.

El fracaso de la reforma constitucional y el hundimiento con ella de los pactos de paz que debía aprobar el Congreso mostraron la crisis en toda su dimensión y el bloqueo del gobierno para propiciar un escenario para el cambio institucional o el Pacto por la Paz.

En esas condiciones la alternativa a la guerra y al descrédito de todas las esferas del Estado sólo podía surgir desde afuera de las instituciones y por una alianza entre fuerzas populares impulsoras de un cambio y sectores de las clases gubernamentales que comprendían que si no había renovación en los partidos, un debilitamiento del clientelismo y de la incidencia de los dineros calientes en los cuerpos colegiados, todo el andamiaje del Estado se vendría al suelo.

¿Cómo se paso de la Séptima Papeleta a la convocatoria a la Asamblea Constituyente?

Nadie contó las papeletas por la Constituyente depositadas en las urnas en marzo de 1990, pero la movilización de los estudiantes y de la ciudadanía fue presentada por los medios de comunicación como un pronunciamiento a favor de cambios inmediatos. Las negociaciones de paz con el M-19 encontraron un contexto favorable y la perspectiva de una constituyente se mostró como el escenario de un pacto de paz.

Para la transformación de la protesta ciudadana en convocatoria a la Asamblea Constituyente fueron decisivos dos hechos extraordinarios: uno, la determinación del gobierno de Virgilio Barco de promulgar un decreto de Estado de Sitio que autoriza someter a consulta ciudadana, junto con las elecciones presidenciales de mayo de 1990, la convocatoria de una Asamblea Constitucional. La posición del Gobierno de acudir al constituyente primario para una reforma radical y crear condiciones de paz es un hecho que no ha sido suficientemente valorado. Dos, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que el 3 de mayo validó el decreto legislativo 927 y la sentencia del 24 de agosto de 1990 que consideró el voto mayoritario del 27 de mayo como un acto de soberanía popular y le dio carácter de constituyente soberana a la Asamblea convocada. Con este fallo se declaró también constitucional el pacto político suscrito por el Gobierno, los partidos Liberal, Conservador, Salvación Nacional y AD M-19 que definió el texto del voto de elección de constituyentes, la composición de la Asamblea, forma y fecha de elección, inhabilidades, cupos para guerrillas en proceso de paz y el período de funcionamiento.

Sobre estas bases, el 9 de diciembre de 1990, mediante tarjetón electoral colocado por la Registraduría en todas las mesas de votación, se eligieron 70 constituyentes con el mandato de redactar la nueva Constitución Política de Colombia entre el 15 de enero y el 4 de julio de 1990.