La vena rota

Si el propio Maquiavelo se hubiera propuesto encontrar una forma de disponer de los dineros públicos a su antojo, con la absoluta certeza de que no sería vigilado, no hubiera encontrado un mecanismo más perfecto que el de los "convenios de asistencia técnica con entidades de cooperación internacional".

Bajo esta modalidad funcionarios estatales de todo el país se han venido saltando la ley 80, que rige la contratación pública, casi desde el mismo momento en que ésta fue promulgada en 1993; hecha la ley, hecha la trampa. Bueno, no es exactamente una trampa; es una manera legal de aplicar la ley para violarla.

¿Por qué? Este mecanismo permite contratar a dedo, ya que la entidad estatal le da los dineros al organismo de cooperación pero le dice cómo y a quién debe contratar, sin que medie licitación. De esta forma no se puede garantizar que sea escogido el mejor, ni el más idóneo, ni el más económico. A eso hay que sumarle que cuando los dineros públicos pasan al organismo internacional éste los puede invertir según sus propias normas. Como son entidades protegidas por tratados internacionales, ratificados por la ley colombiana, gozan de fuero diplomático y no están sujetas a vigilancia de la Contraloría ni de la Procuraduría. Manejan los impuestos pagados por los colombianos pero no responden ante éstos. Es decir, el Estado les está entregando miles de millones de pesos a unos totales "irresponsables" legalmente hablando.

Nadie sabe muy bien cuál es el monto de los dineros del erario público que se canalizan por esta vía y sin mucho control. En el Ministerio de Hacienda calculan que desde 1998 tan sólo dos organismos de cooperación internacional que han suscrito este tipo de convenios con entidades estatales, la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y la Secretaría del Convenio Andrés Bello (Secab), han administrado 1,1 billón de pesos del presupuesto nacional, hoy equivalentes a unos 300 millones de dólares. Teniendo en cuenta que las dos son entidades de cooperación en educación, cultura, ciencia y tecnología, es revelador comparar esta cifra con la del presupuesto total del Ministerio de Cultura colombiano, que suma este año 15 millones de dólares.

Contando los convenios firmados por nueve entidades nacionales y el departamento del Casanare entre 1999 y 2002 -según lo reportaron ellos mismos a SEMANA- se entregaron recursos sólo a estas dos entidades de cooperación por cerca de 318.000 millones de pesos, unos 110 millones de dólares de hoy (ver cuadro). No obstante, se estima que más de 200 entidades -municipios, gobernaciones, ministerios, institutos y empresas estatales- han firmado este tipo de convenios en todo el país.

En un cálculo preliminar la Contraloría considera que, sumando todos los convenios de cooperación, se pueden haber manejado recursos por 1.300 millones de dólares bajo esta modalidad.

Como nacio el lio

Aunque lo pareciera, no fue Maquiavelo sino la realidad kafkiana del presupuesto nacional la que dio origen a este entuerto. En teoría, el presupuesto que se aprueba cada año por ley se debe gastar ese mismo año. Cada entidad del Estado tiene que 'comprometer' esos dineros ese año; es decir, contratarlos porque si no pierde el derecho a gastárselos.

Pero resulta que como el gobierno ha venido en rojo año tras año, y le falta dinero para cubrir lo que presupuesta, la teoría no se cumple en la práctica. A mitad de año el gobierno suele darse cuenta de que no le alcanza lo presupuestado para atender necesidades impostergables y solicita adiciones al presupuesto. Estas, con frecuencia, se aprueban al final del año. Así que al funcionario que le llega la asignación el 20 de diciembre tiene que contratar (comprometer) esos dineros en 11 días, y eso es una misión imposible si utiliza los mecanismos regulares de la ley 80, abriendo concursos o licitaciones y siguiendo al pie todas sus arandelas. Para 'salvar' su plata firma convenios amplios y vagos con los organismos de cooperación internacional y así tiene tiempo para contratar y lo hará más ágilmente. Muchos cientos de funcionarios acuden a esta fórmula por pura necesidad y sin ninguna intención de hacer fraude. Pero los avivatos la descubrieron rápidamente y comenzaron a abusar.

La ley 80 les permite usar esta figura porque dejó una zona gris. En su artículo 13 dice que "los contratos financiados con fondos de los organismos multilaterales de crédito o celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades?". Sobre esa base legal existen los miles de convenios de administración con organismos de cooperación internacional.

Sin embargo, según expertos consultados por SEMANA, el espíritu de esta norma era que dineros de cooperación internacional fuesen administrados por los mismos organismos internacionales que los donan, dado su prestigio como administradores de recursos, su experiencia en el campo de su especialidad y que van a dar una cooperación técnica que beneficia al país. Así mismo incluye la posibilidad de que dineros de créditos externos de la banca multilateral sean administrados por dichos organismos cuando así lo exijan estas entidades crediticias.

Esto es lo que en parte sucede y nadie cuestiona. Según la Agencia de Cooperación Colombiana Internacional (Acci), una entidad estatal que canaliza las donaciones y créditos especiales de la banca multilateral, hay numerosos proyectos hoy que son administrados por el Pnud, la Secab o la OEI financiados con donaciones de la Unión Europea y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros. En estos casos la contratación se hace según las estrictas normas de los donantes, entidades muy vigiladas.

Lo que no estaba en el espíritu de la ley es que, por razones de la quiebra crónica del Estado colombiano, los funcionarios utilizaran los convenios de cooperación internacional para hacer contratación directa con el presupuesto nacional. En muchas ocasiones incluso no existe realmente ninguna 'cooperación'. Simplemente administran los recursos.

No de otra manera se puede explicar que la Secab y la OEI, expertas en educación, cultura y ciencia, hayan administrado proyectos para recuperar, mantener y ampliar la infraestructura energética en convenio con el Instituto de Planificación y Solución Energética (Ipse); ni que la OEI, haya firmado convenios con la gobernación de Arauca que implicaban la reparación de maquinaria, construcción de vías y ampliación de redes eléctricas; o convenios con Fondelibertad que incluían comprar equipos de inteligencia como interceptadores de celulares, videogorras y videocorbatas. No se entiende muy bien qué clase de apoyo técnico puede dar un experto en educación etnolingüística o un científico conocedor de la biodiversidad en el montaje de redes eléctricas o la compra de videogorras.

Como lo señaló el contralor general, Antonio Hernández Gamarra: "Parece una ofensa contra don Andrés Bello, gran educador y hombre del letras, que su nombre se vea asociado con la construcción de caminos vecinales y la compra de gasolina".

Los organismos de cooperación niegan que esto sea así. Ana Milena Escobar, secretaria ejecutiva del Convenio Andrés Bello, en entrevista con SEMANA sostuvo que siempre se firma un contrato de cooperación para aportarle asesoría técnica o capacitación a la entidad con la que se suscribe un convenio. Explicó que esa cooperación se financia con 20 por ciento de los rendimientos financieros que obtiene la Secab por los convenios y que tan sólo en 2002 han revertido 3.500 millones en cooperación a Colombia. Aun en los casos en que la Secab hizo convenios con entidades ajenas a su misión, Escobar dijo que el objetivo de la entidad que dirige alcanza todos los temas de desarrollo social de los países. Aseguró, por lo tanto, que incluso en el montaje de redes eléctricas o construcción de caminos presta cooperación especializada en administración o en la educación o divulgación del proyecto.

Sería interesante saber si los ministros de Educación de los países miembros que conforman la junta directiva del Convenio Andrés Bello están de acuerdo con que la misión de la entidad incluye todo tipo de actividades de desarrollo.

SEMANA intentó consultar las opiniones de la OEI sobre estos cuestionamientos pero su director, Arturo Hein, estaba fuera del país.

¿Fiduciarias?

Según tres expertos diferentes consultados por SEMANA lo que están haciendo los organismos de cooperación internacional que operan en Colombia (la Secab, la OEI, el Pnud, el Instituto Interamericano de la Cooperación para la Agricultura, Iica) es equivalente a actuar como fiduciarias. Es decir la entidad estatal les da un mandato para que administren unos recursos. Las entidades públicas sí pueden hacer mandatos fiduciarios, según la ley 80, pero estas fiduciarias están vigiladas por la Superintendencia Bancaria (algo que no sucede con los organismos de cooperación internacional) y además cuando estas fiduciarias contratan a terceros para hacer tal o cual proyecto deben escogerlos con los procedimientos regulares de la ley 80, lo que tampoco sucede con los organismos de cooperación internacional.

Quienes defienden el mecanismo de los convenios sostienen que es la única manera de darle una mayor velocidad en la ejecución de los recursos, pues se evitan las paquidérmicas normas estatales. En una investigación de la Procuraduría en 2001 sobre convenios firmados por el municipio de Tocancipá, Cundinamarca, con la OEI, el entonces asesor jurídico de esta última, el hoy ministro de Interior y Justicia, Fernando Londoño Hoyos, justificó los convenios con organismos de cooperación internacional con el argumento de que muchas entidades territoriales no tienen el personal ni la capacidad técnica para ejecutar adecuadamente los contratos. "La ley 80 de 1993 parece diseñada para entidades sofisticadas y dueñas de un desarrollo cultural y de una capacidad tecnológica de la que carecen la mayoría de los departamentos y de los municipios de Colombia", escribió Londoño en un memorial a la Procuraduría.

Los detractores de estos convenios, en cambio, sostienen que no es claro cuáles son las demás ventajas del Estado colombiano al entregar sus recursos en administración a un tercero que no puede controlar ni vigilar. Sin embargo sí resulta bastante obvio cuál es la ventaja de los organismos de cooperación internacional en cuestión. Cobran una comisión por la administración de estos recursos, que muchas veces va más allá de lo que cobraría una fiduciaria. Por ejemplo, en la mayoría de los casos del medio centenar de convenios suscritos por diversas entidades estatales con la OEI y la Secab que revisó SEMANA, estos organismos cobran como comisión la totalidad de los intereses de los dineros administrados. Lo que no es despreciable. La Secab en 2001 reportó 13.700 millones de pesos de rendimientos financieros, la mayoría de los cuales fueron fruto de los recursos colombianos que administró. Es una suma considerable pues es mayor que el presupuesto de inversión de 2003 del Ministerio de Cultura.

He aquí otra ventaja que hubiese encontrado el maquiavélico inventor de este mecanismo: ganar como fiduciaria o incluso más, pero no tener ninguna de sus limitaciones.

Buen negocio

Tanto la ley 80, como los países y organizaciones donantes y la banca multilateral, buscaron que los organismos de cooperación internacional, por su buena fama, pudieran administrar recursos de cooperación. Sus tecnócratas y especialistas bien pagos tenían una trayectoria de administradores de recursos bastante más ejemplar que la de los funcionarios de cualquiera de los países de la región, plagados de escándalos de corrupción.

"Se escogen estos organismos por honestos, pues brindan garantía de no corrupción; nadie intenta siquiera sobornarlos", dice una experta en cooperación internacional.

Pero la avalancha de convenios suscritos por estos organismos de cooperación internacional para administrar recursos del presupuesto colombiano les ha ido cambiando su perfil. Tanto es así que, por ejemplo, la Secab en su portafolio ofrece en la primera página sus servicios de cooperación "utilizando entre otros mecanismos de acuerdos, convenios, triangulaciones, alianzas estratégicas, captación recursos, contratos, venta de servicios, asesorías, administración de proyectos y administración de recursos" para entidades gubernamentales y no gubernamentales, nacionales y extranjeras.

Eso resultó ser un buen negocio para estas entidades. No es fácil conocer las finanzas de estos organismos debido a que, como son diplomáticos, no están regidos por las normas colombianas de acceso a la información. No obstante, SEMANA analizó un informe de cómo evolucionó la OEI entre 1992 y 1997 que es revelador: multiplicó de un poco menos de 1.000 millones a más de 10.000 millones sus ingresos.

El 83 por ciento de las inversiones de la Secab en 2001, según un informe de auditoría de sus estados financieros que consiguió SEMANA, provino de recursos recibidos por entidades públicas en administración.

Con sus impuestos

La Procuraduría adelanta actualmente investigaciones en el Ipse, la Red de Solidaridad y la gobernación de Boyacá por supuestas irregularidades en los convenios de cooperación y administración de recursos con la Secab.

Además, la Procuraduría multó al gobernador de Arauca por los convenios que suscribió con la OEI para realizar una amplia gama de contratos de obras y servicios públicos por 13.000 millones de pesos. El asunto levantó ampolla y la Vicepresidencia de la Nación comenzó investigaciones sobre cómo se contrató con los dineros de regalías a través de la OEI en ese departamento petrolero y en otros, como Casanare. SEMANA consiguió por derecho de petición los convenios que firmó este último con la OEI por 75.000 millones de pesos para diversos propósitos y encontró puntos que por lo menos llaman la atención. Uno de ellos es el de las inversiones hechas para la ciudadela universitaria de Casanare por 9.000 millones de pesos. Esta universidad, según lo comprobó SEMANA en la región, tiene sólo 100 alumnos. Es decir, se invirtieron 90 millones de pesos por alumno en tres años.

También se han cuestionado las inversiones financieras que han hecho estos organismos internacionales con la gran cantidad de recursos estatales derivados de los convenios. Como estas entidades no tienen que girar los dineros a los contratistas de los proyectos inmediatamente, invierten estos recursos según sus propios criterios. En los últimos años la Secab ha hecho algunas inversiones de alta rentabilidad pero así mismo de alto riesgo, (ver recuadro).

En este sentido está invirtiendo recursos públicos sin cumplir con uno de los criterios clave con que la Tesorería General de la Nación guía a las entidades públicas cuando invierten sus excedentes: seguir parámetros de mínimo riesgo.

El Estado reacciona

En estos tiempos de déficit fiscal es aún más importante que cada peso que gire el Estado satisfaga cuanto antes una necesidad real. Por eso ha venido creciendo la crítica desde todos los flancos a estos convenios de administración de recursos con organismos internacionales, sobre los cuales el Estado no tiene control.

Un equipo formado por el contralor Hernández Gamarra se ha dedicado a investigar estos convenios. La Contraloría ha encontrado un efecto perverso de este mecanismo -como si no hubiese ya una lista larga- y es la posible evasión de impuestos por parte de los contratistas. Como los organismos de cooperación internacional pueden contratar, comprar y vender sin pagar impuestos, no hacen retención en la fuente a las personas o empresas que contratan con los dineros públicos y éstas pueden 'pasar de agache' y no declarar ante la Dian estos ingresos. Esto presenta además un tratamiento desigual para los contratistas: si contratan una obra directamente con una entidad del Estado les retienen impuestos, si contratan la misma obra con la OEI, no, por ejemplo.

Por su parte el procurador, Edgardo Maya, cuyo despacho ha sancionado ya a varios funcionarios públicos por realizar estos convenios, dijo a SEMANA que "está totalmente en contra de que éstos sirvan para saltarse los principios de la contratación pública" y que deben suspenderse "así toque investigar medio país".

El nuevo gobierno de Alvaro Uribe, por iniciativa del vicepresidente, Francisco Santos, incluyó el tema en el decreto 2170 contra la corrupción de finales de 2002. En este decreto se intentó ponerle cortapisas al mecanismo de los convenios con nuevas condiciones cuando contraten recursos del erario público. La primera es que las entidades públicas que quieran contratar con organismos de cooperación internacional deben abrir un concurso entre ellos, hacer explícitos los objetos del convenio (para que ya no sean vagos como hasta ahora) y escoger al mejor. La segunda exige que los contratos tengan indicadores que permitan evaluar su gestión financiera, operativa y de eficacia; la tercera, que sean auditados por un externo, y la última, que rindan cuentas públicas.

Si bien estas normas pueden subsanar muchos de los problemas del pasado, el gobierno quiere ir más allá y en el proyecto de ley que modifica la ley 80 de contratación quiere prohibir abiertamente que se puedan suscribir estos convenios cuando se trate de recursos públicos. Así mismo, el gobierno está empeñado en subsanar de raíz del problema, el desorden en la ejecución del presupuesto nacional y la complejidad laberíntica de la contratación pública.

Será una pelea dura. Por ser tan 'perfecto' el mecanismo tiene demasiados amigos: quienes quieren garantizar que no les quiten su presupuesto, o contratar directamente sin concurso, o no pagar impuestos, o evitar la vigilancia de cualquier entidad de control, o tener el negocio de fiducia sin sus restricciones, o cualquier combinación de todas las anteriores. Además será difícil terminar los convenios ya en curso.

Si lo logra, el gobierno Uribe habrá taponado una vena rota por dónde pierde el control de sus recursos. Y muchas entidades de cooperación internacional tendrán que volver a lo suyo, a lo que les da el prestigio hoy, la cooperación internacional en las áreas en que son expertos y en las que Colombia los necesita. Eso, con toda seguridad, nada tiene que ver con la danza de los millones a la que se han acostumbrado en los últimos tiempos. n

Si tiene información sobre este tema escriba a: investigaciones@semana.com