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| 9/19/1994 12:00:00 AM

LAS CAUSAS DE LA CORRUPCION

Un reciente estudio, coordinado por Fernando Cepeda Ulloa analiza el fondo de la corrupción y la percepción de los colombianos sobre el fenómeno. Estos son algunos apartes.

De acuerdo con el sistema de análisis desarrollado por Robert Klitgaard, puede esperarse que la corrupción aumente con el grado de ineficiencia en el cual se desarrolla la actividad de las instituciones, con la discrecionalidad de los funcionarios, con el grado de monopolio sobre los servicios que prestan, con los ingresos que pueden obtenerse en las actividades corruptas, con una baja probabilidad de ser descubierto, con unos bajos castigos para las actividades corruptas y con una baja sanción social sobre los individuos corruptos.

INEFICIENCIA
Esta es, probablemente, la causa más importante de la corrupción. La ineficiencia reduce la calidad del servicio que las entidades prestan al público y, por consiguiente, crea estímulos tanto para que cliente ofrezca dinero a cambio de la obtención del servicio como para que el funcionario se involucre en este tipo de transacciones. La ineficiencia está asociada a la carencia o el pobre funcionamiento de los sistemas de planeación y control, lo que hace difícil diferenciar los efectos de las acciones corruptas, establecer las responsabilidades y aplicar los castigos.
Un estudio completo de la ineficiencia en el sector público colombiano va más allá de los propósitos de este informe, pero algunas de sus causas y manifestaciones identificadas en el pasado merecen ser mencionadas:
El gobierno se ha sobreextendido en sus funciones. En el pasado, el Estado asumió responsabilidades sobre la provisión de un número demasiado grande de bienes y servicios que no podía cumplir en la forma apropiada. Como resultado necesario, esas funciones se han cumplido con bajos niveles de eficiencia y eficacia.
tanto los funcionarios de primer nivel en las entidades como las políticas de las instituciones son muy inestables. El frecuente relevo de directores lleva a que los cargos de mayor responsabilidad sean ocupados por personas de su confianza, lo que trunca las posibilidades de ascenso de los empleados que han permanecido mayor tiempo en las entidades. A su vez, esto lleva a la idea extendida entre los empleados medios y bajos de que la calidad de la gestión no es importante, pues los resultados no tienen posibilidades de salir a la luz ya que serán borrados por una administración diferente, que necesariamente llegará pronto con nuevos planes y prioridades. Las entidades públicas ofrecen escasos incentivos para el desarrollo profesional de los funcionarios en general. La primacía de los criterios políticos en la selección del personal y en la asignación de los ascensos refuerza la tendencia. Con algunas excepciones, el prestigio asociado al desempeño de un cargo público se ha reducido dramáticamente en Colombia en las últimas dos décadas. Los profesionales recién graduados, en particular los más brillantes, muestran un interés decreciente por trabajar con el Estado.
Lo anterior lleva a que la calidad profesional de los empleados del sector público en general sea baja. A la falta de estímulos en cuanto a posibilidades de surgimiento profesional se añaden los bajos salarios que pagan las entidades públicas. Las restricciones presupuestales han generado un descenso de los salarios de los funcionarios en términos reales y en particular en comparación con los niveles del sector privado. Los salarios de entrada son particularmente bajos, lo que refuerza la tendencia a la vinculación de los mejores profesionales recién egresados al sector privado. El estado de ánimo en general de los funcionarios públicos es de apatía y falta de iniciativa.

La conformidad del funcionario público es en muchos casos resignación dizfrazada. En otros estrategia para permanecer en una oportunidad que probablemente no se repetirá, y en otros consecuencia de la falta de una adecuada motivación para entender con claridad el alcance de las tareas que están a su cargo".
Dentro de la administración del estado no hay un sistema que premie la gestión eficiente y castigue la ineficiente. Un sistema de carrera admnistrativa que tiene fuerza legal, pero no está siempre basado en la promoción de acuerdo con el mérito, tiende a generar estabilidad laboral para el personal ineficiente o corrupto, y escasas motivaciones para los buenos profesionales.
No existen sistemas efectivos y generalizados de control de resultados, de modo que no se cuenta con los parámetros necesarios para medir la efectividad del desempeño. Frecuentemente existe confusión respecto de los propios objetivos de las instituciones. La falta de organizacion y planeación hace que sea muy difícil obtener información oportuna y exacta sobre los resultados de la gestión. Este solo factor es una de las principales explicaciones del caos administrativo y la corrupción.

MALA CALIDAD DEL CONTROL
De acuerdo con lo visto anteriormente, la corrupción aumenta cuanto menores sean tanto la probabilidad de que el agente corrupto sea descubierto, como la fuerza del castigo cuando se aplica. En ambos casos la evaluación de la situación colombiana es poco favorable.
Los mecanismos de control de los resultados dc la gestión pública én Colombia son de baja calidad, tanto en lo que se refiere al control puramente administrativo e interno de las instituciones, como al castigo penal a cargo de agentes externos (por ejemplo, el sistema judicial) .
El control administrativo que debería ser llevado a cabo por cada entidad individual no es efectivo por varias razones. En primer término, como ya se mencionó, las entidades frecuentemente no tienen claridad sobre sus propios objetivos, los empleados no conocen tales objetivos adecuadamente y es imposible contar con este punto de referencia fundamental para la evaluación de resultados.
Aparte de esta falla esencial, los procedimientos de control que existen no se cumplen. Existen mecanismos legales creados para llevar a los empleados a responder por sus responsabilidades, pero su efectividad es muy baja.
En la teoría y en la letra de las leyes, la responsabilidad de los funcionarios puede manifestarse en cuatro tipos de consecuencias: civiles, disciplinarias, penales y políticas. Sin embargo, estas consecuencias no llegan a verificarse en la práctica por diversos motivos.
La responsabilidad civil puede llegar a afectar el patrimonio de los empleados públicos por los daños que por su culpa grave o dolo se ocasionen sobre el patrimonio público y también sobre el de los particulares. En la práctica estas consecuencias no llegan a producirse, pues por lo general los particulares lesionados realizan acciones contra las entidades y no toman acciones directas contra el funcionario. Las entidades deberían, cuando se han visto obligadas a resarcir a los particulares por este motivo, hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios. Sin embargo, esto por lo general no ocurre. La ausencia de responsabilidad de los funcionarios en estos casos ha permitido que las sumas pagadas por la Nación en demandas ante los tribunales hayan aumentado de 600 millones de pesos en 1986 a más de 6.000 millones de pesos en 1991, la mayor parte debidas a decisiones equivocadas y malos manejos de los funcionarios. En muchas ocasiones los procesos se pierden por negligencia de parte de la defensa, y no se aplican los mecanismos existentes para que los responsables reviertan los recursos perdidos al erario.
En cuanto a las responsabilidades disciplinaria y penal, que también figuran en la letra de los estatutos disciplinarios y del Código Penal, no tienen en la práctica la efectividad que se les atribuyó, pues para establecerlas se requiere la comprobación plena de los hechos que les sirven de causa. Sin embargo, las dificultades que existen en el país para realizar investigaciones judiciales que conduzcan a la obtención de pruebas suficientes (que son la causa del estado de impunidad general), unidas al desinterés de los funcionarios del Estado y los representantes de las entidades públicas por contribuir a esclarecer hechos, y a la falta de colaboración de la ciudadanía, llevan a que las responsabilidades disciplinaria y penal no se concreten en hechos sino en casos excepcionales.
Finalmente, la responsabilidad política existe para los altos funcionarios y requiere para que se haga efectiva la acción del Congreso. Hasta ahora ella solo se ha concretado en casos excepcionales.
En cuanto a la eficacia del castigo por la vía judicial, esta es también muy baja. La probabilidad y la fuerza de la acción judicial han sido tradicionalmente débiles. De acuerdo con las estadísticas oficiales (que son escasas y atrasadas) son pocas las acciones corruptas que llegan a tener consecuencias judiciales. Según cifras del Dane, en el primer semestre de 1990 entraron en la etapa de iniciación del sumario 1.411 casos de delitos contra la administración pública. Las autoridades judiciales llegaron a dictar providencias de algún tipo en 1.558 casos dentro de su inventario de procesos acumulados (cabe destacar que los delitos contra la administración pública apenas fueron el 1.3 por ciento del total de las providencias dictadas en ese período dentro del sistema judicial colombiano) .
De esos 1.558 casos, 1.129 (el 72 por ciento) correspondieron a providencias de cesación de procedimiento. Los procesos se terminaron debido a una variedad de razones, siendo la más importante la prescripción, citada en el 42 por ciento de los casos. Solo 316 casos (el 20 por ciento) recibieron una resolución acusatoria.
Estos resultados no son extraordinarios dentro del contexto de la justicia colombiana, pues de 122.967 procesados, el 82 por ciento llegó a una resolución de cesación de procedimiento, y solo el 12 por ciento obtuvo una resolución acusatoria. Esta es una demostración más de la ineficacia general del sistema legal colombiano, caracterizado por una sobrecarga de casos en manos de los jueces, una incapacidad para desarrollar investigaciones adecuadamente y un clima general de impunidad. La corrupción en sus diferentes manifestaciones ha sido un tema de baja prioridad para el sistema judicial.

DISCRECIONALIDAD
Los temas de la operación de los mecanismos de control en Colombia y la discrecionalidad de los funcionarios públicos en el cumplimiento de sus funciones están estrechamente ligados.
Como se mencionó, los sistemas de control se basaron en el pasado en el principio del control previo (la expedición de la Constitución de 1991 podría ser señalada como el momento del cambio hacia un nuevo esquema de control posterior). En los hechos, el control previo terminó por convertirse en una talanquera para la eficacia de la administración y en una fuente de corrupción.
Este tipo de control se basa en la disposición de múltiples procedimientos de chequeo, controles y requisitos casuísticos que deben verificarse a medida que progresan las acciones de la administración. Estos controles, que parten de presumir la mala fe de los administradores, han tenido varias consecuencias. En primer término el objetivo central del control, mantener la responsabilidad del funcionario, se ha perdido, y los controles han degenerado en tramitomanía (el ejemplo típico es lo que ha ocurrido con la contratación pública a partir del decreto 222). Los funcionarios le dan la mayor prioridad al cumplimiento de los requisitos ordenados por las normas que al cumplimiento de su verdadera responsabilidad, es decir, al logro de unos objetivos de gestión. El precepto que determina que los funcionarios públicos solo pueden hacer lo que la ley les permite, al contrario de los individuos privados que pueden hacer lo que la ley no les prohíbe, ha terminado por ser un pretexto para que los funcionarios no tomen las decisiones que les corresponden para llegar a la solución de los problemas. La tramitomanía y un ambiente institucional caracterizado por la falta de compromiso con el cumplimiento de objetivos de gestión constituyen un entorno ideal para el surgimiento de la corrupción.
En segundo lugar, puesto que los puntos de control o chequeo están repartidos a lo largo de la cadena administrativa, la tramitomanía contribuye a diluir la responsabilidad, pues las consecuencias indeseables deben ser. atribuidas a todos los que participan en la cadena. De esta forma no hay responsables reales por los descalabros, pues las decisiones no recaen en un solo funcionario.
Dado que los efectos del control son bajos y existe una multiplicidad de requisitos que permiten que se diluya la responsabilidad, los funcionarios públicos en Colombia tienen en general una amplia discrecionalidad, que equivale a decir que sus acciones en perjuicio del interés público no suelen traer consecuencias. En la medida en que esta situación prolifera, la corrupción avanza.


MONOPOLIOS DEL ESTADO
El Estado opera como proveedor monopólico de muchos de los servicios que presta en la sociedad colombiana. Estos monopolios permiten que existan entidades que funcionan durante largos períodos con bajos grados de eficiencia v elevados índices de corrupción, sin que el público pueda rechazarlas absteniéndose de comprar sus servicios. Se debe destacar que la existencia de monopolio, público o privado, se presta para la ocurrencia de corrupción. A la inversa, la introducción de competencia en la prestación de servicios, a través de unidades públicas o privadas, diluye las posibilidades de corrupción.

SANCION SOCIAL SOBRE LOS CORRUPTOS
El rápido desarrollo de la sociedad colombiana en las últimás décadas y la sucesión de "bonanzas" económicas de diferente origen le han dado un lugar de privilegio en la escala social de valores al enriquecimiento lícito y también al ilícito. La tenencia de dinero genera aprecio social, y su carencia lleva a la situación contraria. El atractivo del dinero es suficientemente grande como para que se olviden los reparos respecto de la forma como éste es obtenido; desde el punto de vista de la actividad social de una persona, en Colombia probablemente causa una sanción social mayor no tener dinero que haberlo obtenido a través de la corrupción.
Esto hace parte de un ambiente general en el cual el tráfico de influencias es mirado con benevolencia y el uso de recursos públicos para fines privados es considerado como una prerrogativa normal asociada al logro de altas posiciones de mando en el sector público.
Por su parte, el papel que cumplen los medios de comunicación dentro de la lucha contra la corrupción es ambiguo. Por una parte, los medios publican las denuncias y los resultados de las investigaciones, con lo cual contribuyen a la creación de una conciencia social sobre el problema. Los directivos de entidades públicas entrevistados consideran en general que la denuncia a través de los medios de comunicación tiene un papel sobresaliente dentro de sus esfuerzos por combatir la corrupción.
Sin embargo, el afán de obtener noticias vistosas y "amarillistas" centradas en el tema del crimen y castigo, y la precaria preparación de algunos periodistas, llevan a que los medios no comprendan la forma como operan las entidades públicas. En consecuencia, no transmiten una visión real de ellas, ni dan a los ciudadanos la información y la visión que necesitan para defenderse de los corruptos. Adicionalmente, en la actualidad las publicaciones de los medios de comunicación sobre el tema de la corrupción dependen casi en su totalidad de la información suministrada por los organismos fiscalizadores del gobierno, es decir, la Procuraduría y la Contraloría. Su labor se ha limitado ha servir de caja de resonancia del trabajo de estas dependencias.

LA CIUDADANIA Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION
Esta se ha limitado a unas pocas experiencias con pobres resultados. La ciudadanía no ha encontrado vínculos efectivos para presionar por una solución efectiva al problema de la corrupción. Esto se debe en buena parte a que su posición respecto del tema es ambigua, pues los actos corruptos existen precisamente porque hay agentes privados dispuestos a involucrarse en ellos.
Aparte de esto, existe una percepción extendida en cuanto a la inutilidad de la acción de los ciudadanos sobre este problema. Los grupos más afectados por la corrupción (los consumidores y usuarios de bienes y servicios producidos por el Estado) no se han organizado de modo que su intervención constituya una presión efectiva sobre los funcionarios públicos. Las oficinas de quejas en el pasado generaron una respuesta poco efectiva; lo normal es que estas oficinas reciban un número grande de denuncias en el momento en que se abren, pero luego este número desciende a medida que se pierde la novedad y que los denunciantes notan que su participación no tiene consecuencias para los implicados en las acciones corruptas (los propios funcionarios de la Contralaría son conscientes de que éste es uno de los principales problemas que enfrentan al emprender una campaña moralizadora entre el público).
Existe un antecedente significativo de una iniciativa privada enfocada a resolver el problema de la tramitomanía y la corrupción asociada a ella. A mediados de la década de los 80 se constituyó la comisión "Colombia Eficiente", como un esfuerzo liderado por el sector privado, en cooperación con el sector público, destinado a proponer soluciones para casos concretos de ineficiencia de este último. Esta comisión despertó un notable entusiasmo en el sector privado. Se trataba, en principio, de una organización permanente que no se disolvería al terminar el gobierno durante el cual fue creada. Su objetivo era encontrar puntos específicos en la administración pública donde la ineficiencia y la tramitología estuvieran presentes, estudiar las situaciones, presentar propuestas específicas de solución, hacer un seguimiento de los problemas y estimular la motivación del público en general en cuanto a la importancia de este esfuerzo. Los principales gremios del país se vincularon a la comisión. La mayor parte de su financiación provino del sector privado.
La comisión "Colombia Eficiente" empezó sus labores con entusiasmo, pero pronto se marchitó. Aunque la comisión nació con el respaldo del gobierno, el sector privado terminó por convencerse de que sus recomendaciones no eran tomadas en serio y que se hacía poco por llevarlas a la práctica.
Lamentablemente, la decisión y el apoyo del gobierno se debilitaron frente a la conspiración silenciosa de muchos sectores burocráticos que veían la posibilidad de perder los beneficios derivados del funcionamiento lento de los sistemas tradicionales que, como todos sabemos, crean un marco propicio para el mantenimiento del predominio clientelista y el ejercicio de la deshonestidad. Las prelaciones del gobierno variaron y las fórmulas de simplificación que presentaba la comisión se recibían con entusiasmo pero no se ponían en práctica, circunstancia que llevó a los representantes del sector privado a adoptar la única alternativa posible: retirarse de la comision
"Se truncó así un esfuerzo que, con el apoyo del sector privado y de los medios de comunicación, hubiera podido cambiar el funcionamiento del país, si se hubiera mantenido el apoyo del presidente de la República durante la totalidad de su período de gobierno. El cambio de actitud oficial quedó demostrado, pues después de la renuncia de los miembros del sector privado, la comisión 'Colombia Eficiente' nunca fue reintegrada y se prefirió minimizar en los corredores palaciegos, el impacto y el alcance de las propuestas de agilización que hubiera permitido avanzar en la democratización del país".
Igualmente, debe destacarse que las novedades introducidas en la legislación colombiana a partir de 1986, así como la Constitución de 1991 tratan de los mecanismos que permiten una mayor participación ciudadana en el manejo de la administración pública, los cuales ofrecen una gran oportunidad si se utilizan apropiadamente.
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