"Las constituciones hacen reglas de juego, pero no pueden decidir cómo actúan los jugadores"

Jorge Orlando Melo es uno de los historiadores más prestigiosos de Colombia. Durante su paso por la dirección de la biblioteca Luis Ángel Arango convirtió a esa institución en una de las más visitadas del mundo y tuvo acceso a documentos públicos que cuentan en detalle cómo fue el debate que terminó con la proclamación de la Constitución de 1991.
 
Esta semana, Melo, junto con el entonces presidente de la Comisión Especial Legislativa creada por la Asamblea Nacional Constituyente, Armando Novoa, abrirá el ciclo de encuentros sobre la Carta política titulado “Constitución de 1991, Promesas y Frustraciones”. La cita es en el Centro Cultural Gabriel García Márquez, todos los miércoles a partir de las 6 de la tarde.
 
El impacto de la violencia narcotraficante, el papel del presidente César Gaviria y sus resultados en perspectiva histórica serán el primer tema del ciclo organizado por la revista Razonpublica.com y el Fondo de Cultura Económica Filial Colombia.
 
Lea todo el especial de Semana.com "Constitución del 91, 20 años de vida".

A propósito de los encuentros, Semana.com habló con el historiador Melo quien explicó en qué contexto nació la Carta y por qué, si bien hubo avances en materia de derechos, se exacerbaron algunos vicios de la política regional.

Semana.com: ¿Qué tanto influyó el entorno de violencia de narcotraficantes, paramilitares y guerrillas en la redacción del texto constitucional?

Jorge Orlando Melo: La Constitución surgió de un esfuerzo por enfrentar el proceso de violencia, que alcanzó un nivel muy alto en 1989 y 1990, con el asesinato de dirigentes políticos como Luis Carlos Galán y Bernardo Jaramillo. Un primer intento fracasó en 1989, pues el Congreso cedió al temor de violencia promoviendo una reforma constitucional acompañada de un imposible plebiscito contra la extradición. Este esfuerzo revivió en forma algo irregular pero imaginativa con la papeleta que se presentó en las elecciones de 1990, y que sirvió de excusa para la convocatoria: la sensación de urgencia, que llevó a justificar procedimientos muy discutibles legalmente, la daba la situación de violencia. Por eso, cuando se reunió la Constituyente, la presencia simultánea de Álvaro Gómez, secuestrado por el M-19, y los miembros de este grupo encabezados por Antonio Navarro, hizo que la Constituyente se viera como un acuerdo de paz.

Semana.com: ¿Por qué la violencia siguió?

J.O.M.: Las FARC no aceptaron participar en ella, pues estaban llenas de optimismo iluso, y el narcotráfico siguió fuerte. La Constitución reflejó esta preocupación: buscó abrir la participación política, y crear un Estado más fuerte, capaz de atender mejor las necesidades sociales, porque se pensaba que la restricción del Frente Nacional había impulsado la violencia guerrillera y que las malas condiciones de vida de muchos servían de ambiente favorable a las actividades de narcos y guerrilleros. En otro sentido más restringido, se alegó, pero yo no tengo información sólida sobre eso, que la prohibición de la extradición se hizo para satisfacer a los narcotraficantes, y en especial a Escobar. Es posible, y me parece que fue un error hacerlo, aunque estoy seguro de que muchos de los constituyentes votaron en este sentido porque creían que la política de sometimiento a la justicia se fortalecía con la prohibición de la extradición.

Semana.com: ¿Qué tan determinante fue la figura de César Gaviria en este proceso?

J.O.M.: Tuvo una participación decisiva, desde antes de su elección presidencial. Elegido presidente, promovió el acuerdo político con todos los sectores políticos, incluyendo el M-19, que definió casi desde la nada los mecanismos de la Asamblea y su conformación. Ya como presidente, impulsó el proceso con el decreto de estado de sitio que convocó a las elecciones de diciembre de 1990. Dio todo el apoyo al proceso, e hizo que sus principales asesores prepararan un proyecto de reforma que influyó mucho sobre el texto final, aunque muchos constituyentes afirman que no es así.

Semana.com: ¿Cómo explicar que tras la promulgación de la Constitución, concebida para generar la paz y mejorar el acceso de los ciudadanos a los servicios del Estado, 20 años después en Colombia tenga una de las peores distribuciones del ingreso en el continente?

J.O.M.: Las constituciones hacen reglas de juego, pero no pueden decidir cómo actúan los jugadores ni amarran los resultados. La distribución del ingreso no depende de la Constitución. Lo que abrió permitió la Carta fue la posibilidad de una intervención mayor del Estado para prestar servicios sociales, como la educación o la salud, que ahora, con todos los defectos, se atiende en forma casi universal, y antes del noventa era privilegio de los ricos, de los empleados públicos y de los obreros de las grandes empresas. La constitución buscaba dar al Estado herramientas para enfrentar la violencia, combatir el narcotráfico y la guerrilla, pero habría sido ingenuo pensar que aprobada desaparecía la droga o la guerrilla se entregaría. La responsabilidad por la violencia está más en las FARC, en los narcos y los paramilitares que en la Constitución, y la responsabilidad por la debilidad de la respuesta del Estado está, en mi opinión, en que no se tomaron las decisiones necesarias para una reforma efectiva de la justicia, a pesar de que la Constitución daba herramientas para hacerlo.

Semana.com: ¿Se puede afirmar que el torrente reformista de la Constitución de 1991 quedo en manos de "los mismos con las mismas", quienes en la práctica detuvieron el impacto de esas reformas en la vida diaria de la gente?

J.O.M.: Como todos los procesos históricos, el de la Constituyente produjo resultados contradictorios. Muchas cosas cambiaron en sentido positivo: hoy los ciudadanos saben que tienen derechos y pueden defenderlos con cierta eficacia, sobre todo por la tutela. Los servicios sociales se ampliaron en forma substancial. El sistema político recuperó su legitimidad. Pero siguió en buena parte en manos de grupos con vicios tradicionales, por una combinación de factores muy amplia. Para decirlo en pocas palabras, un mal diseño del sistema de financiación regional se combinó con una estructura de poder regional clientelista, corrupta y violenta. Esa estructura manejó la política forma muy clara en grandes regiones del país, apoyada en su enfrentamiento con la guerrilla, en alianza con los paramilitares, e influyó sobre la vida política nacional en forma desproporcionada.

Semana.com: ¿Dónde está el archivo del debate alrededor de la Constitución? ¿Está disponible para los ciudadanos?

J.O.M.: El país debería tener acceso digital a todos los debates, a todos los proyectos presentados en la Asamblea, a todas las actas. El material original se encuentra en el Archivo General de la Nación; allí están las decenas de miles de contribuciones que hicieron los ciudadanos y que hemos ido olvidando. La versión digital de todas las actas de comisión y plenarias, propuestas y ponencias fue preparado por la Presidencia, y estuvo disponible durante muchos años en la Luis Ángel Arango, que respondía todas las consultas de las Cortes sobre los debates, actas, etc. Entiendo que la biblioteca quiso ponerlo recientemente en Internet, pero que tropezó con interpretaciones legales absurdas, que no han permitido hacerlo hasta ahora: esos son documentos públicos, y deberían estar en Internet ya.