Las finanzas distritales durante la administración Peñalosa

Recientemente se ha querido abrir un debate al manejo de las finanzas públicas durante la Administración Peñalosa, acusándola de gastar excesivamente y de dejarle las arcas vacías al próximo alcalde. La acusación no sólo es completamente falsa, sino también totalmente irrelevante; el debate está por lo tanto condenado a morir desde sus inicios y conviene orientarlo a los temas fiscales que son realmente preocupantes.



Veamos porqué. La acusación sería válida si la Administración Peñalosa se hubiera endeudado excesivamente y dejado a su sucesor una carga de la deuda que limitara seriamente las posibilidades de inversión de los próximos alcaldes. Nada más alejado de la realidad. Entre diciembre de 1997 y junio del 2000 el saldo de la deuda de la Administración Central de Bogotá aumentó de $745.353 millones a $ 1.087.101 millones, un aumento realmente muy pequeño. La deuda total equivale actualmente a menos de US$500 millones.



En porcentaje del PIB distrital la deuda de la Administración Central pasó de 2.5% a 2.9% entre esas mismas fechas, valores claramente muy bajos. En el sector descentralizado, por su parte, el único problema crítico de deuda lo tenía la EEB y con la capitalización de la empresa por inversionistas extranjeros, este problema prácticamente se eliminó. Cabe anotar que si a las cifras de deuda explícita se añade la deuda pensional, los niveles de endeudamiento siguen siendo bajos. Un estudio de la Secretaría de Hacienda ubica el pasivo pensional en aproximadamente $2.8 billones, equivalente a 5% del PIB Distrital.



Como efecto de los bajos índices de endeudamiento, la caída en las tasas de interés y la sustitución de deuda cara por deuda menos costosa, el pago de intereses se ha mantenido prácticamente constante en términos nominales en los últimos años, en alrededor de $140 mil millones; y en relación con los ingresos corrientes de la Administración Central, ha caído de 14.6% en 1997 a un nivel de 10.3% en 1999, aumentando ligeramente a un valor estimado de 10.8% para el 2000.



Otros indicadores, como aquellos establecidos por el Ministerio de Hacienda para controlar el endeudamiento de las entidades territoriales (los indicadores con "semáforos" de Crédito Público), son también favorables: la relación (intereses)/(ahorro operacional) pasó de 16.05% en 1997 a 16.16% a junio del 2000 y la relación (saldo de deuda)/(ingresos corrientes) pasó de 47.07% a 47.53% en las mismas fechas. Bogotá tiene hoy probablemente los índices de endeudamiento y de servicio de la deuda más bajos entre la totalidad de los municipios capitales del país.



De las cifras claramente se concluye que uno de los objetivos de la actual administración ha sido el mantenimiento de la disciplina fiscal y en consecuencia de una política prudente de endeudamiento. Las finanzas distritales se encuentran en una situación muy sólida. De las cifras también se concluye que aumentar el nivel de endeudamiento es una estrategia perfectamente sostenible y que el próximo alcalde tiene un amplio margen para hacerlo.



Ingresos Distritales



La solidez de las finanzas se debe a que los mayores gastos se han financiado básicamente con ingresos adicionales y no con aumentos del endeudamiento. Atrás señalamos que el incremento de inversiones que se ha producido en esta Administración ha sido en parte resultado de la inversión de los recursos de la reducción de capital; otra parte puede atribuirse a iniciativas tributarias de esta Administración. Sin estas últimas, los ingresos tributarios habrían crecido menos en los años 1999 y 2000, o incluso habría declinado.



Entre las iniciativas tributarias de la actual Administración se pueden mencionar:



* Incremento de la sobretasa a la gasolina del 14% al 20% (Acuerdo 23 de 1997), que se aprobó por solicitud del alcalde electo. Esta genera $30 mil millones para inversión en infraestructura vial;

* Plan Antievasión, que recaudó $62 mil millones en 1999 y se proyecta que genere $70 mil millones en este año;

* Actualización de la base catastral, en 70 mil predios en 1997, 275 mil predios en 1998 y 406 mil en 1999, lo que repercute en mayor recaudo del impuesto predial.



Gasto Público Distrital



En los últimos años la inversión del Distrito ha aumentado en forma fuerte y que ello ha sido posible en gran medida por el ingreso de los recursos de la reducción de capital de Emgesa, Codensa y la EEB, lo que a su vez fue resultado del proceso de reestructuración y capitalización de la EEB que adelantó la administración Mockus-Bromberg. La inversión pasó de 1.2% del PIB en promedio en 1990-1994, a 3.3% entre 1995 y 1997 y a 5.6% en el período 1998-2000.



La teoría financiera señala que si los recursos de una reducción de capital (o de una privatización) se destinan al aumento de activos (inversiones) o a la reducción de pasivos, el patrimonio se mantiene constante; pero si se destinan a gasto corriente, el patrimonio declina y desmejora el bienestar social. La Administración Peñalosa destinó los recursos de la reducción de capital casi en su totalidad al aumento de activos públicos, invirtiendo en aquellos programas sociales y de infraestructura que eran prioritarios en su Plan de Desarrollo: parques, Transmilenio, Jardines Infantiles, Metrovivienda, etc. Con ello no sólo el patrimonio público no cambió, sino también se aumentó en forma importante el bienestar de los bogotanos.



Algunos analistas han opinado por su parte que la Administración debió ahorrar parte de esos recursos extraordinarios. Ello sin embargo habría ido en detrimento del bienestar social. Todas las inversiones mencionadas eran urgentes; sin ellas la calidad de vida de los bogotanos habría seguido declinando. Las inversiones además han impedido que en Bogotá la tasa de desempleo sea mayor de la observada, un objetivo muy deseable en la actual coyuntura, en la que nadie está invirtiendo.



Sostenibilidad de Largo Plazo y "Brecha Fiscal"



En suma, el gobierno distrital ha sido prudente en el manejo de las finanzas. El problema fiscal de la ciudad no es ese. Bogotá tiene todavía enormes necesidades y los recursos para satisfacerlas son insuficientes y eran insuficientes antes de que se iniciara la Administración Peñalosa. Esta lo que hizo fue reducir el desatraso en esas inversiones.



Bogotá necesita recursos cuantiosos para construir todas las troncales de Transmilenio; para contruir más Jardines Infantiles y para mantenerlos; para invertir en parques y en su mantenimiento; para concluir las 4 bibliotecas públicas y garantizar su mantenimiento; para continuar el programa de arborización; para expandir los programas de vivienda para estratos bajos de Metrovivienda; para realizar el mantenimiento vial y de los espacios públicos; para continuar con el programa de desmarginalización; para complementar los recursos de la policía, etc, etc. Todos estos programas son necesario para construir una Bogotá más vivible y mas igualitaria. Sin embargo, la financiación de estos programas en el mediano y largo plazo no está garantizada.



Es claro que las finanzas de Bogotá pueden seguir manteniéndose equilibradas en el largo plazo, sin aumentar el esfuerzo tributario ni las inversiones. El costo social de esta estrategia es sin embargo enorme: el deterioro de la infraestructura vial, el auge de la vivienda informal, el aumento de la inseguridad, la desatención de los niños, etc. Se ha acuñado precisamente el término "brecha fiscal" (para diferenciarlo del "déficit fiscal"), con el propósito de mostrar que aún sin déficit fiscal, puede haber una gran brecha entre los ingresos proyectados en el mediano y largo plazo y los gastos necesarios para cubrir las necesidades mínimas de la población bogotana y mejorar su calidad de vida.



La Administración Peñalosa se ha caracterizado por tener una visión clara de la ciudad que queremos en el mediano y largo plazo, visión que empieza a ser ampliamente compartida. Esa ciudad requiere para construirla de muchos más recursos de los que dispondremos en el mediano plazo. Es decir, Bogotá enfrenta una "brecha fiscal" importante. Para irla cerrando, la Administración presentó al Concejo varias iniciativas para incrementar los recursos disponibles, que no fueron aprobadas, como el cobro del alumbrado público y los peajes urbanos. También planeó destinar los recursos de la ETB para desarrollar los programas antes mencionados. En forma prudente planeó por ejemplo destinar parte de estos recursos a crear un patrimonio autónomo cuyos rendimientos garantizarían la operación y el mantenimiento de las Bibliotecas Públicas. La incertidumbre en relación con la venta de la ETB ha puesto estos programas en stand-by; queda sin embargo como alternativa vender acciones de la EEB-Emgesa-Codensa, alternativa que también puede explotar un próximo alcalde.



Conscientes de la necesidad de recursos de mediano y largo plazo, la actual Administración, a través de la Secretaría de Hacienda, organizó una Misión de Reforma Institucional del Distrito, que dirige quien esto escribe, uno de cuyos objetivos es el de estimar el gasto de largo plazo necesario para garantizar que los programas sociales (Metrovivienda, Jardines Infantiles, gastos en educación y salud, etc) alcancen coberturas universales en un horizonte de 10 años, para financiar el mantenimiento vial, concluir Transmilenio, garantizar el mantenimiento de los parques y mejorar las condiciones de seguridad de los bogotanos, entre otros gastos prioritarios; y además identificar nuevas fuentes de recursos para esos propósitos.



Frente a la negativa implícita del Gobierno Nacional de financiar parcialmente el Metro y a la demora en responder a la solicitud de financiar Transmilenio y dada la reducida viabilidad política de que se incrementen las transferencias del Gobierno Nacional al Distrito (Ley 60/93), a este no le queda otra alternativa, además de vender activos, que aumentar impuestos. El esfuerzo tributario de los bogotanos es bajo, de manera que todavía hay margen para hacerlo. Como señalamos en el párrafo anterior, la Misión de Reforma Institucional está realizando la tarea de formular una propuesta de reforma tributaria distrital.



El aumento de impuestos por el Distrito es mas fácil de implementar y menos costoso políticamente si el Gobierno Nacional por su parte sigue reduciendo los suyos, un escenario que al parecer ya no es factible, dados los últimos anuncios del Ministro de Hacienda. Cuando la Nación aumenta impuestos, genera externalidades tributarias negativas sobre el Distrito, pues hace mucho más difícil y costoso políticamente aumentar los impuestos locales.



En suma, los próximos alcaldes tienen todas las posibilidades de obtener grandes volúmenes de recursos para financiar sus programas mediante ventas de activos , aumento de impuestos o introducción de nuevos gravámenes y aumento de la deuda. La recuperación económica también producirá una mejor dinámica de los ingresos tributarios. El riesgo no es entonces la falta de recursos, sino su desperdicio.