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| 9/23/2006 12:00:00 AM

Los náufragos

Los gobernadores cada día tienen menos poder. Se limitan a conseguir recursos y administrar deudas para evitar la quiebra. ¿Qué hacer? Se abre el debate sobre dividir el país en regiones.

Si a un ciudadano de cualquier parte del país se le ocurriera preguntarse ¿dónde está su gobernador en estos momentos, con seguridad no tendría idea, pero podría apostar a que la respuesta acertada es: en Bogotá, la capital.

Y es que sólo allí, en el 'centro', es donde su tarea de 'gobernar' adquiere verdadero sentido. Unos viajan hasta tres veces a la semana, otros una y los de las regiones más apartadas, cada 15 días. Todos con el mismo objetivo: que en las oficinas del gobierno en Bogotá les acepten un proyecto, los reciban los ministros, se vean con el Presidente o tengan la buena noticia de que un organismo de cooperación internacional les aprobó un chequecito. Son más 'lobistas' que gobernantes.

La figura del gobernador en Colombia ha ido perdiendo fuerza. Hoy no sólo son pocos los gobernadores que son protagonistas de la vida nacional, como en otras épocas, sino que su gestión se convirtió en un verdadero milagro de creatividad.

Aunque en los 80 y 90 se dieron pasos de gigante hacia la descentralización -como la elección popular de alcaldes y gobernadores, y la ampliación de las transferencias a las regiones-, el gobierno central no ha soltado las riendas para que los mandatarios departamentales sean quienes definan el destino de sus gobernados.

La poca autonomía que les queda en el papel se ha visto reducida en la práctica, sobre todo en este período de gobierno. El estilo centralista y avasallador del actual Presidente a menudo los borra del camino. Los consejos comunitarios, caballitos de batalla de Álvaro Uribe, les han restado reconocimiento a los gobernadores frente a su comunidad y en la actualidad la mayor parte de los recursos de inversión social los administra una agencia de la Presidencia, desde Bogotá. Lo mismo está pasando con los proyectos de infraestructura: "Todos se canalizan a través de Fonade y los gobernadores sólo los ven pasar", afirmó el constitucionalista Jaime Castro. También hay quejas de que el recién creado Viceministerio del Agua va a tomar total control de la creación de nuevos acueductos escala local.

En términos reales, el éxito de un gobernador se mide por el buen manejo de sus relaciones con el gobierno central. Miguel Ángel Morrelli, gobernador de Norte de Santander, ha conseguido que el presidente Uribe en 17 ocasiones haya visitado Cúcuta. Amparo Arbeláez, gobernadora del Quindío, está orgullosa de que su departamento haya "tenido eco con el Presidente para apoyar el turismo". Aníbal Gaviria de Antioquia sabe que no hay llamada al Presidente que no tenga respuesta. San Andrés no se queda atrás. A pesar de batir récords en olvido de los gobiernos, hoy tiene un consejero especial para atender sus necesidades. A unos les funciona la fórmula, a otros no tanto.

Wilson Ladino, abogado y politólogo, fue elegido para gobernar en Vaupés. Ha visto dos veces al Presidente porque dice que no siempre "lo atienden a uno". Su departamento no tiene vías de comunicación terrestre y las fluviales no son del todo navegables. Tiene que atender 26 grupos indígenas diferentes y "buscar cómo darles a diario su comida". Siente más apoyo de sus vecinos de Brasil que del gobierno central y por todo esto, cree que los departamentos no debieran existir. "En las condiciones que nosotros estamos no tienen razón de ser", asegura.

Pero la debilidad de la figura radica sobre todo en que no tienen lo principal para gobernar: dinero para invertir. Desde la Constitución del 91 los municipios se fortalecieron y empezaron a recibir directamente los recursos de la Nación, y a los departamentos se les asignó como único presupuesto fijo el recaudo de impuestos por juegos de azar, alcohol, cigarrillos y sobretasa a la gasolina. "Mi departamento vive de los licores, no tenemos regalías, así que si no tenemos borrachitos no tenemos plata", es el resumen de la situación que hace la gobernadora del Quindío.

Ese es el lugar común de las quejas de los gobernantes, la falta de recursos para la ejecución de sus planes de gobierno. Incluso de los que reciben jugosas regalías. Julio Enrique Acosta fue elegido para mandar en el palacio departamental de Arauca, un departamento al que en los 90 se le decía 'Arauca Saudita' y que tiene el trofeo del despilfarro y mal uso de los recursos. Hoy, con 39.000 millones de pesos que le quedan al año para libre inversión, dice Acosta, sólo le alcanza para hacer 13 kilómetros de carretera. "Debo transportar materiales 300 kilómetros".

A la ausencia de ingresos se le suma el acumulado de deudas de los departamentos, que alcanzó cifras astronómicas y que obligó al gobierno a apretar a las administraciones locales con leyes que les impidieron aumentar el endeudamiento. Hoy por ese ajuste, la deuda externa de las gobernaciones es la más baja desde 1990, pero todavía más de la mitad de los departamentos, según el último Informe del Ministerio de Hacienda, no son sostenibles fiscalmente.

El caso del Chocó es un cuento aparte. El gobernador Julio Ibargüen Mosquera cerró la semana pasada la gobernación porque no daba más. El departamento está embargado, tiene cortado los servicios de energía, agua y el teléfono. Y ni qué decir de los índices de pobreza y miseria. Hoy en día 55 de cada 1.000 niños mueren de desnutrición y el 80 por ciento de sus colegios han sido catalogados por el Icfes en categoría baja. Por todo esto, este gobernador no solamente debe viajar a Bogotá a buscar auxilios, sino pasar día y noche en los juzgados y reunido con abogados para defender su departamento de la quiebra absoluta. El mismo informe lo señala como el único departamento insostenible fiscalmente.

El panorama de los gobernadores, a juicio de los expertos, se oscurecerá aún más. El gobierno presentó una reforma al régimen de transferencias que convertiría en permanente una medida transitoria aprobada en 2001 que les redujo sus ingresos en 11 billones de pesos hasta 2005 con el argumento de que la Nación no puede girar todo lo que quieren las regiones. "Con estos recursos, los departamentos habrían podido aumentar de manera significativa la cobertura en salud y educación, pero con esta política centralista no se van a poder cumplir los objetivos del milenio", considera Eduardo Zúñiga, gobernador de Nariño. Esta preocupación se ventiló en un gran foro sobre descentralización que tuvo lugar esta semana en la universidad Externado de Colombia.

Al igual que Zúñiga, muchos creen que este propósito del gobierno es la estocada final a la descentralización en Colombia porque con un recorte continuo, los departamentos y sus gobernadores se quedarán maniatados. Sin embargo no se pueden descartar los argumentos del gobierno cuando dice que existen serias amenazas de corrupción y desvío de los recursos a grupos ilegales que tienen dominio en algunos departamentos.

Según transparencia por Colombia, entre 2004 y 2005, 15 gobiernos departamentales tienen alto riesgo de corrupción en muchos casos porque existe una debilidad institucional que permite que fuerzas emergentes de la ilegalidad 'capturen el Estado'. En concreto, la preocupación es el poder cada vez más notorio de las mafias de los paramilitares en los gobiernos locales. Por esto, el politólogo Francisco Gutiérrez cree que la solución no es tan fácil como pregonar la autonomía absoluta de los departamentos. "Se requiere más centro y más región", dice, al explicar que si bien los departamentos deben ganar autonomía, también deben crecer los controles permanentes desde el centro.

A todas luces, lo que queda en evidencia es que la crisis no es de los gobernadores, sino de los departamentos como entes territoriales. Razón por la que cada vez toma más fuerza la idea de que estos deben desaparecer.

¿Réquiem para los departamentos?

¿Cuál es el salvavidas para los departamentos y los gobernadores? Las opiniones están divididas. Los más radicales creen que los departamentos deben desaparecer y darles paso a las regiones. Otros piensan que es cuestión de fortalecerlos con más presupuesto y funciones.

Alberto Maldonado Copello, experto en descentralización, escribe que no importa cómo se llame el ente territorial sino qué funciones tenga. "La calentura no está en las sábanas, dice en un texto sobre el tema. La propuesta de crear regiones y suprimir los departamentos no está basada en una justificación sólida".

El consultor Juan Fernando Londoño le apuesta a un gobernador que se dedique a la planeación de proyectos macro para el futuro de su departamento y no a rellenar vacíos de la gestión de los alcaldes. Para esto, dice, se debe otorgar a los gobernadores la facultad de crear nuevos impuestos.

"Los departamentos son historia antigua, están en el antiguo testamento; la vida económica y social del país no es departamental sino regional", argumenta por su parte uno de los más fuertes detractores de la figura, el constitucionalista Jaime Castro. Los departamentos no tienen razón de ser y el país está en mora de reformarlos.

La pertinencia de los departamentos no sólo está cuestionada por asuntos fiscales o políticos, sino por la identidad cultural. Hay divisiones geográficas que vulneran las más esenciales lógicas sociales. Un ciudadano de Santa Rosa en el sur de Bolívar puede vivir toda su vida sin necesitar de Cartagena, un chocoano en Turbo no busca atención hospitalaria en Quibdó, sino en Medellín, así le implique 12 horas de bus; en La Dorada, Caldas, no se les ocurre divertirse en una corrida de toros sino en un paseo en el río Magdalena; en Sevilla, Valle, se come más bandeja paisa que aborrajao y en Ocaña, Norte de Santander, no se escucha bambuco, sino vallenato costeño.

Por esto, el sociólogo Orlando Fals Borda lleva 15 años dando la pelea por un reordenamiento territorial que parta de la premisa de que el país debe reorganizarse como la historia manda. "Hay que cambiar nuestras actuales fronteras, que son defectuosas y artificiales. Ver las cosas con otros ojos que se compadezcan con nuestra realidad regional. El territorio debe responder a 12 regiones sociodemográficas que son nuestra composición histórica. Eso se debe respetar" (ver mapa), La de Fals Borda es sólo una de las propuestas de regionalización que han pasado por las manos del Instituto Agustín Codazzi. En la lista hay opciones de regionalizar el país por criterios ambientales, de infraestructura vial, o por la distribución de las Fuerzas Militares.

Para los amigos de la regionalización, un verdadero propósito de la reelección presidencial pudo haber sido una reforma realmente profunda como esta, incluso como camino hacia la paz. Uribe lo pensó en su primera campaña. Uno de los 100 puntos de su plan de gobierno hablaba de la necesidad de unir departamentos, crear regiones y hasta suprimir asambleas departamentales para crear parlamentos regionales. Pero en los planes del nuevo mandato el tema no aparece agendado. "Esta oportunidad se perdió, lamenta Castro, quien opina además que sólo una asamblea constituyente podría hacerlo. El Congreso ya demostró que es incapaz de hacerlo, los políticos no sacrifican sus feudos electorales", concluye.

A los actuales gobernadores les queda un año de mandato, y no pocos quedan con ganas de repetir la experiencia. Los relevos se alistan para lanzarse al agua a pesar de que saben que serán como náufragos que corren el riesgo de no tener la sombra de un gobierno central que los salve de quedar insolados en la inmensidad del mar de las frustraciones.
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