07 febrero 2011

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Los puntos controversiales de la ley de víctimas

Por César Paredes, periodista de Semana.com

JUSTICIA Y REPARACIÓNLa fecha de la reparación, el costo fiscal, entre otros, serán los temas de discusión.

Los puntos controversiales de la ley de víctimas. Según cifras oficiales en Colombia el número de desplazados supera los 3 millones de personas, y en el proceso de Justicia y Paz la Fiscalía ha atendido entre 2006-2010 a 113 mil víctimas.

Según cifras oficiales en Colombia el número de desplazados supera los 3 millones de personas, y en el proceso de Justicia y Paz la Fiscalía ha atendido entre 2006-2010 a 113 mil víctimas.

La ley de víctimas, que incluye un capítulo de restitución de tierras y busca convertirse en una política pública de reparación administrativa, es considerada una de las prioridades del Gobierno y de su bancada legislativa. 

Pero son varios los temas que han sido motivo de controversia en su discusión. Entre ellos están: la fecha a partir de la cual se considera que una persona ha sido víctima del conflicto armado, el monto de la reparación, la institucionalidad para la aplicación de la norma, y otros. El objetivo de la reunión es que los representantes de cada partido lleguen a un consenso para que el tránsito de la norma sea más expedito en el Senado.
 
El problema de la fecha

El texto que salió aprobado en la Cámara consideró víctimas a las personas que han sufrido una vulneración de sus derechos por causa del conflicto, a partir de 1993. Los ponentes de la Cámara indicaron que en esa fecha el Estado reconoció la existencia de una confrontación armada con la creación de la primera Ley de Orden Público.

Sin embargo, el establecimiento de esa fecha causó controversia, pues muchas personas fueron víctimas en la década de los 80. En ese período ocurrió la toma del Palacio de Justicia; fueron asesinados y desaparecidos integrantes de la UP; la guerrilla y los paramilitares atacaron poblaciones; se presentaron masacres y varios desplazamientos, entre otras violaciones a los derechos humanos.

A propósito, el senador Juan Fernando Cristo dijo: “Reabriremos la discusión sobre la fecha a partir de la cual se debe comenzar a reparar a las víctimas”. Según indicó, en la reunión de los ponentes de hace dos semanas hubo un consenso en que la fecha se debía modificar. Sin embargo, también dijo que “hasta ahora no hemos acordado ninguna fecha para poder llegar a un consenso”.

La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, dirigida por el economista Luis Jorge Garay, elaboró un documento en el que argumenta por qué la reparación debe incluir las víctimas que lo fueron en la década de los 80. Vea el documento aquí:

En primer lugar, la Comisión menciona que en materia de desplazamiento forzado el Estado comenzó su registro oficial a partir de 1995, pero que organizaciones como la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento tiene registros desde 1985.

Después recuerda que la Corte Constitucional en varias de sus sentencias ha “indicado la necesidad de superar el subregistro de población desplazada”, es decir, ampliar la base de datos con la que se cuenta. En criterio de la comisión, entre la década de los 80 y 1999 no había garantías para el acceso al registro. También cita un informe que hizo la Conferencia Episcopal que señala que en 1985 había cerca de medio millón de personas desplazadas.

Además, la Comisión hizo una encuesta junto con a Universidad Nacional, con más de 10.000 familias desplazadas, que reveló que entre 1980 y 1993 fueron abandonadas o despojadas 374.012 hectáreas de tierra por causa del conflicto. Esa cifra equivale al 5,6 por ciento del total de tierras despojadas a los campesinos, según los datos arrojados por la misma encuesta, entre 1980 y julio del 2010.

Pero, como si fuera poco, la Comisión hizo un listado de 37 masacres ocurridas entre 1982 y 1992, y de varias decisiones del Estado en las que se reconoce como “actor y parte” de un conflicto armado. Esos datos, en criterio de Garay y su equipo, “permiten concluir que es necesario ampliar la barrera de acceso que representa para las víctimas el ser beneficiadas de las medidas contempladas en la futura ley”.

El problema de la plata

En junio del 2009, un proyecto de ley que también tenía el propósito de reparar a las víctimas se hundió en el Congreso ante la presión del Gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Desde el principio, esa administración argumentó que el proyecto no era viable por el costo fiscal que podría traer.

Ese argumento, de nuevo, ha sido invocado. Y a pesar de que el senador Cristo aduce que hay consenso para la aprobación del proyecto debido al aval del Ministerio de Hacienda, hay quienes piensan que el tema fiscal no está del todo superado.

Ese es el caso del senador de La U Roy Barreras, quien ha dicho que el Congreso no debe aprobar una norma promesera, pero inaplicable. En su criterio, el horizonte fiscal de la aplicación de la ley no está claro. El ponente de La U adujo que “la reconstrucción del país a causa de la emergencia invernal va a costar entre 10 billones y 20 billones de pesos”. Además, “se ha dicho que la reparación de las víctimas puede costar entre 25 billones y 40 billones de pesos”.

Para Cristo, esos argumentos “provienen de quienes no les gusta la ley, porque eso está avalado por el Gobierno que ha dicho que la ley es responsable fiscalmente”.

Por su parte, Garay es consciente de que la indemnización de las víctimas no se puede garantizar en montos iguales al cien por ciento de las pérdidas de los afectados por la violencia, pues el monto fiscal sería exagerado. Sin embargo, ha sostenido que el Estado no puede atarse a una regla fiscal en materia de protección de derechos, pues eso podría tener costos sociales muy altos.

El investigador también ha señalado varios aspectos de la ley aprobada en Cámara, que, a su juicio, son inconstitucionales. Entre ellos está la exclusión de conceptos como “daño emergente”, “lucro cesante” y “pérdida de bienes muebles”.

La Comisión ha señalado que para que la reparación sea integral, en el caso de los desplazados que perdieron no sólo sus tierras sino también los recursos e infraestructura que hacían posible su actividad productiva, la ley debe reconocer que esas pérdidas existieron.

En respuesta, Miguel Samper Strouss, director de Justicia Transicional del Ministerio del Interior, argumentó que la Comisión estaba confundiendo conceptos de reparación judicial con los de reparación administrativa. Esta ley, según Samper, no tiene las pretensiones de una reparación judicial, en la que todos esos conceptos deben ser valorados por un juez. (Vea el documento aquí.)

No obstante, en una carta elaborada por Garay, él explicó que la reparación integral, independientemente de que sea administrativa o judicial, debe incluir esos conceptos a la luz de la jurisprudencia internacional, “que es vinculante”. Es decir, que los principios contenidos en los tratados internacionales hacen parte de la Constitución y, por este hecho, los estados que acogen esa normatividad, deben cumplirla. (Vea la carta de Garay aquí. )

Garay sugirió que para que el Estado pueda reparar integralmente a las víctimas, a pesar de que no tenga cómo hacerlo en el cien por ciento, los montos de las indemnizaciones deben ser proporcionales a las pérdidas, con criterios de distribución y equidad. Es decir, que si encuentra que hay poblaciones de víctimas con sus derechos más vulnerados que otras, debe atenderlas prioritariamente. También ha defendido la necesidad de que el Gobierno establezca una “tarificación” de acuerdo con la capacidad del Estado y con la valoración diferencial de los daños sufridos por las víctimas. De esta manera serían cobijadas todas las víctimas.

Otras observaciones

Según indicó el senador Cristo, otro de los temas será el de la capacidad institucional del Estado para aplicar la ley naciente. “Queremos ver qué fue lo que se aprobó en Cámara, porque da la sensación de que hay muchos comités y no hay responsabilidades directas sobre organismos del Estado”, dijo.

En ese sentido, el senador Barreras indicó que su partido insistirá en la creación de una unidad administrativa especial para el tratamiento de las víctimas. “Que tenga experticia técnica y conocimiento del tema”, dijo. También anotó que es necesario crear una nueva ley para la paz que brinde un nuevo marco normativo a futuras desmovilizaciones y así garantizar que no haya más víctimas.

El senador Barreras también dijo que abogará por la eliminación del capítulo dedicado a los desplazados, porque estos, en su criterio, ya hacen parte del cuerpo del proyecto en calidad de víctimas.

“Esta es una ley de víctimas de la violencia, y hay muchos desplazados que lo son por razones económicas o de otro orden. También hay mucho falso desplazado con casa, carro y beca. Esos no deben estar incluidos en esta ley, sino ser atendidos por Acción Social u otras instituciones”, explicó.

No obstante, según la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la población desplazada es sujeto especial de protección de constitucional y requiere de una atención prioritaria y específica. Por esta razón es muy probable que la propuesta de Barreras cause controversia y genere el rechazo de algunos sectores.

Otro de los aspectos señalados por Garay sobre los visos de inconstitucionalidad del texto de la norma aprobada es que en varios de sus artículos considera que medidas de asistencia y de ayuda humanitaria, y el cubrimiento de algunos servicios, son asimilados como reparación. Garay señala siete artículos que en su criterio requieren cambios en su redacción para que no se confunda “la oferta social específica para los desplazados y las medidas diferenciales para la reparación integral”. La preocupación es válida, pues el Estado tiene el deber de garantizar el acceso a educación, salud o vivienda de toda la población, pero eso no se puede considerar parte de la reparación integral y mucho menos descontarse de los montos indemnizatorios.
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