Sábado, 10 de diciembre de 2016

| 1988/09/12 00:00

Negociaciones... ¿para qué?

El politólogo Juan Tokatlian analiza para SEMANA las posibilidades de diálogo en Colombia a la luz de la experiencia internacional.

Negociaciones... ¿para qué?

Las experiencias internacionales de negociación de conflictos armados pueden ser punto de referencia para evaluar el caso de Colombia, en particular en esta coyuntura. En este campo de las relaciones internacionales ha surgido un cúmulo de trabajos conceptuales y estudios empíricos de gran utilidad. No hay reglas fijas ni recetas mágicas, pero sí antecedentes importantes, procedimientos valiosos y cuestiones claves para su probable aplicabilidad al ejemplo colombiano.
Para arribar a ciertas respuestas de interés, es conveniente comenzar por algunos interrogantes centrales que permitan, comparativamente, tener una comprensión más amplia del significado y alcance de los procesos de negociación. En el entendido que se trata de procesos que persiguen tramitar los conflictos y como objetivo máximo alcanzar la paz. De éxitos y fracasos pueden surgir lecciones de relevancia.
¿Qué se negocia? Básicamente, el cese de la lucha armada como vía de acceso al poder. Que ello conduzca a una suerte de transición política que lleve, en breve o largo plazo, al cambio de régimen o a la conformación de un nuevo pacto social es otra cosa. Se acuerda, esencialmente, poner fin a la confrontación militar. Evidentemente, se hacen concesiones pero en términos de esa meta. Ello contribuyó al buen desenlace de los procesos de negociación en Zimbabwe y Venezuela. Cuando por diversos motivos ese objetivo no ha sido asumido, aceptado y respaldado, se ha llegado a situaciones de impase como en los casos de Nicaragua y Filipinas o de retroceso como El Salvador y el Líbano.
¿Quiénes negocian? Fundamentalmente, dos contrapartes: gobierno y movimiento guerrillero. Muchas partes pueden intervenir en un diálogo pero a la hora de negociar --y en serio-- sólo hay dos protagonistas. Han existido diversos mecanismos facilitando las negociaciones directas. Tal el caso de comisiones mediadoras o de reconciliación nacionales; actores externos como Estados, organismos internacionales o gestadores de buenos oficios independientes; e incluso combinaciones de agentes domésticos o foráneos. En América Central, Sri Lanka y Zimbabwe, por ejemplo, esas instancias no oficiales o externas han contribuido a "estimular y facilitar" las negociaciones gobierno-grupo armado. Han abierto el camino y generado la suficiente confianza entre las partes, pero no han sido los "solucionadores finales" de los probables acuerdos a que arriben los dos actores centrales. No se puede --ni se debería-- confundir su mediacion inicial e incluso su importante participación posterior en alguna fase de los compromisos logrados, con la negociación bilateral en sí.
Implica ese contacto "cara a cara" que se le concede status beligerante a los alzados en armas? No. Dicho reconocimiento explícito nunca proviene del gobierno envuelto en una situación de conflicto. Son otros Estados y representantes de la comunidad internacional los que lo otorgan; respaldando así, de hecho, la legitimidad de la vía armada para el remplazo de un régimen determinado.
Ello no significa que en casos de agudo enfrentamiento local se deje de aplicar (y se deba aplicar) el derecho humanitario. Por ejemplo, la comunidad internacional no ha reconocido el status bélico de los contras nicaraguenses, pero tanto el gobierno sandinista como los rebeldes han sido sometidos al fuerte escrutinio mundial en cuanto al respeto y protección de los derechos humanos. Sin el reconocimiento de beligerancia se produjo el feliz proceso de negociación en Venezuela. Con el respaldo de la ONU de su legítima representatividad, el Congreso Nacional Africano aún no ha logrado forzar al régimen racista de Sudáfrica a una negociación política.
¿Qué se acuerda? Generalmente, se establecen pautas, mecanismos y cronologías que permitan llegar al objetivo final ya señalado. Los procesos fecundos han sido los más explícitos en su cronograma y los más claros en su periodización. Los conflictos armados requieren de paciencia, visibilidad y firmeza en su resolución. Ni las precondiciones restringidas ayudan ni la inflexibilidad ideológica o práctica.
Lo esencial ha sido jugar con cartas sobre la mesa y aceptar la necesidad de ciertas concesiones mutuas.
Los casos fructíferos han mostrado puntos de interés. Por ejemplo, respecto a las tesis de legitimidad, territorialidad y legalidad. Obviamente, los gobiernos han sostenido su legitimidad de origen frecuentemente emanada de elecciones libres y populares. Sin embargo, han aceptado --aunque no necesariamente en forma expresa-- una cierta erosión de la legitimidad del sistema que no ha podido canalizar e institucionalizar un conjunto de demandas. Es decir, la negociación ha fortalecido la legitimidad gubernamental pero se ha partido de un determinado relajamiento de las posiciones a ultranza de la defensa irrestricta de un orden dado. Se combina firmeza y flexibilidad. En cuanto a la territorialidad, no se ha puesto en entredicho la soberanía pero se han buscado mecanismos ad hoc que permitieran llevar a cabo una fase muy específica de los posibles acuerdos.
Tal el caso de Zimbabwe.
Paralelamente, las conversaciones gobierno-guerrilla no han sido el epicentro excluyente de otras formas de concertación. Como en Centroamérica, los contactos bilaterales de negociación no han sustituido, sino complementado otras áreas de concertación, en especial a nivel de los canales legislativos. En Colombia existen dos alternativas complementarias que, indirecta o directamente, favorecen un esquema de negociación: por un lado, la reforma constitucional presentada al Congreso, y por el otro, la aceptación y promoción gubernamental de los así denominados diálogos regionales. En ambos escenarios, hay opciones de diálogo adicional en aras de aclimatar la paz y avanzar en compromisos de envergadura. Todo ello en el marco de la legalidad.
¿Es mejor negociar caso por caso o en conjunto con el movimiento insurgente? La respuesta no puede ser tajante y definitiva en este terreno. Por ejemplo, en Zimbabwe participaron dos grupos armados --el ZAPU de Joshua Nkomo y el ZANU de Robert Mugabe-- en un mismo proceso y el resultado fue positivo. En el Líbano se intentaron negociaciones multigrupales y resultaron un fracaso. En Nicaragua, al régimen sandinista le fue bien con los miskitos pero no así con la resistencia nicaraguense de los contras. En Filipinas, las dos negociaciones con la guerrilla comunista y la musulmana no arrojaron resultados totalmente satisfactorios.
En Colombia, con la multiplicidad de grupos no realmente unificados en la Coordinadora Guerrillera, ni de la misma orientación ideológica ni con idéntica capacidad militar, el tema debe ser abordado con imaginación y cautela. Habría que reconocer opciones y no fijarse a pautas estrechas, sabiendo de antemano que, probablemente, hay grupos que individual o colectivamente pueden llegar a rechazar una negociación concreta basada en el fin de la lucha armada.
¿Qué significa la voluntad de negociación? Evidentemente, la voluntad no es un acto unilateral. O las dos partes la poseen o no existe negociación medianamente optimista. En la mayoría de los procesos de negociación ha existido una intencionalidad de comunicación y transacción claras y demostradas. Cada parte, ha dado señales en esa dirección: pronunciamientos absolutamente prístinos, gestos para generar confianza, ausencia de políticas paralelas --unas potenciando el enfrentamiento, otras extendiendo un ramo de olivo--, rechazo de la teoría de negociar desde posiciones de fuerza producto, por ejemplo de un acto militar por parte de los alzados en armas, entre otros.
Las voluntades se han expresado, prioritariamente, en la generación de condiciones para llegar a una negociación; lo cual conlleva un tiempo y unos hechos indudablemente precisos. Las negociaciones han llegado luego de una suerte de proceso de maduración, de gestación, de construcción. La paz nunca ha arribado en paracaidas.
¿Cuál es la agenda de las negociaciones? Siempre ha sido una con periodos demarcados. Las etapas se deben respetar y cumplir, no sólo por las contrapartes sino también por la sociedad civil. El ejemplo venezolano es notorio en ese sentido. Los momentos deben ser explícitos así como las sanciones. Las garantías son un factor esencial que no puede ser descuidado. Las fases deben ser graduales, lógicas y consistentes.
¿Deben participar las Fuerzas Armadas en las negociaciones y los comandantes guerrilleros? La respuesta es variable y depende de cómo se definen las negociaciones en su conjunto. En Zimbabwe, participaron los lideres insurgentes en el inicio de las negociaciones. En El Salvador, básicamente Guillermo Ungo y Rubén Zamora fueron los interlocutores principales ante el gobierno. En Nicaragua, el acuerdo de Sapoá lo firmó el ministro de Defensa sandinista H. Ortega. En Guatemala, comenzó las conversaciones el propio presidente V. Cerezo. No hay parámetros fijos, inmutables o transferibles de una experiencia a otra.

Probablemente, en el caso colombiano, no sea necesario que el periodo inicial del diálogo cuente con participación militar o de las cabezas de los movimientos en armas. Ello no quita que en fases posteriores, por ejemplo, de verificación de ciertos puntos de un probable acuerdo participe, regionalmente, un representante de las Fuerzas Armadas junto a otros miembros de la sociedad civil en el cumplimiento de los compromisos. Ni tampoco es descartable que incluso como gesto de predisposición a la negociación un líder guerrillero acepte un indulto que le abra paso a un papel mayor en las conversaciones. Esos no dejan de ser interrogantes.
¿Cómo se verifican las negociaciones? Hay comisiones nacionales o internacionales que van certificando los acuerdos. La participación internacional se ha dado siempre bajo dos, situaciones: la una, cuando de hecho en alguna fase del fenómeno de violencia interna han estado presentes actores externos o actores domésticos altamente internacionalizados. Por ejemplo, en Afganistán y Zimbabwe. La otra, cuando el grado interno de polarización y desconfianza es absolutamente dramático. Tal el caso de Sri Lanka. Las experiencias multilaterales de Vietnam-Camboya, Namibia-Angola-Sudáfrica, Israel-OLP que conjugan esas características, tarde o temprano, requieren o requerirán de verificación internacional de los procedimientos y periodos de negociación.
¿Se dan en Colombia una o las dos condiciones? Se ha evitado la primera en comparación a otros casos y se podría gestar la segunda de no aclimatarse un ambiente de convivencia real. Pero, independientemente de ello, hay experiencias internacionales que se podrían evaluar para aprender, incluso si todo el proceso es verificado nacionalmente. Se necesita un experticio en esta materia y un flujo de conocimiento importante para evitar la salida en falso y que haga vulnerable todo el proceso de negociación.
¿Quiénes verifican? En casos nacionales, generalmente representantes de la sociedad y el gobierno. Debe existir credibilidad en los individuos escogidos. No hay una legitimidad institucional que sea mayor que otra, por ejemplo de un partido, de un gremio o de una organizacion religiosa. Si se acepta --aunque, reitero, no necesariamente se explicita-- que hay un grado de erosión sistémica, entonces lo fundamental es no asumir protagonismos suprainstitucionales. Debe haber convergencia de criterios por sobre todo y voluntad de compromiso.
En el caso colombiano ha surgido un grupo de representantes de la sociedad que se ha reunido en un diálogo inicial. ¿Cabría definir su futuro? Seguramente será preciso para evitar malos entendidos. Si, por ejemplo, se asume que las negociaciones concretas tienen sólo dos contrapartes, ¿qué papel jugará esta iniciativa civil? Es posible que mucha, pero depende respecto a qué. Si se quiere insistir én una negociación tripartita gobierno-guerrilla-sociedad, es muy aventurado suponer que de allí salgan compromisos definitivos. Existirán problemas de agenda, cada parte podrá usar a la otra para arrinconar a la tercera, cada actor buscará neutralizar a las dos contrapartes restantes. En breve, posiblemente se logre convocar pero no decidir.
La experiencia histórica parecería indicar que es necesario una mayor claridad en relación con este tipo de cuestiones. Las instituciones sociales podrían tener tres escenarios de acción, dejando abierta la negociación bilateral en sí al gobierno y a los grupos armados. Esos tres escenarios serían el Congreso, los diálogos regionales y la verificación de las etapas de un probable acuerdo. Sería incongruente que en un diálogo multipartito los representantes no gubernamentales propugnaran por reformas de envergadura con un alto contenido retórico y a nivel del legislativo actuaran en desmedro de las reformas.
La realpolitik de sostener una tesis en un medio y hacer otra en otro es altamente costosa, no para el que emplea esa táctica sino para el verdadero proceso de paz. Sería incorrecto que se mostrara voluntad de diálogo en un posible encuentro multitudinario y rechazar participar a nivel de delegación institucional en las conversaciones regionales de distensión y convivencia. Sería por demás extraño querer participar en una suerte de gran diálogo nacional y no comprometerse a las labores de verificación de las fases de un acuerdo.
En síntesis, esto último apunta a señalar que lo que parece necesitarse en el caso colombiano es claridad y visibilidad. Si sólo negocian dos partes entonces es preciso esclarecer qué tipo de participación puede tener la sociedad civil en los otros tres escenarios mencionados. Quizás eso sea lo más urgente. Para el resto de las cuestiones, las experiencias históricas posiblemente otorguen un punto de reflexión para llegar exitosamente a resolver los conflictos existentes y mirar con más esperanza las posibilidades de paz real.--

*Director Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

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