Sábado, 10 de diciembre de 2016

| 2016/03/19 00:00

¡Desacato a La Haya!

Por razones políticas, Santos no tenía más alternativa que rechazar el fallo de esta Corte Internacional. Pero desconocer a esa corte puede tener consecuencias a nivel internacional.

En medio de un ambiente difícil y en una semana de malas noticias, el presidente Santos recibió el apoyo de las fuerzas políticas y gremiales. Foto: Presidencia

Nadie se habría imaginado que el presidente Juan Manuel Santos terminaría la semana rodeado de un apoyo tan amplio. Estaba atravesando sus peores horas desde que llegó al poder, y se estaban profundizado los problemas que le vienen cayendo encima desde que comenzó este año bisiesto. En pocos días, nuevas encuestas ratificaron que su imagen estaba apenas por encima del 20 por ciento. El paro nacional de los sindicatos denunció el malestar social generado por la desaceleración de la economía. El proceso de paz siguió estancado y ya nadie espera la firma del acuerdo que habían pactado Santos y Timochenko para el miércoles 23. Y las posibilidades de un apagón no disminuyeron, sino aumentaron.

Un presidente que atraviesa un momento tan difícil solo puede recibir un gran respaldo cuando se presenta una crisis internacional. Y eso fue lo que ocurrió cuando la Corte Internacional de Justicia resolvió aceptar la competencia para estudiar dos nuevas demandas de Nicaragua contra el país. Santos anunció inmediatamente su decisión de desconocer el fallo y esa actitud, rápida y firme, le sirvió para convocar a su alrededor a todos los partidos y gremios, y a sectores de la opinión pública que normalmente están en su contra.

El propio expresidente Álvaro Uribe respaldó la actitud presidencial y, de alguna forma, cobró haberse anticipado con la propuesta de desacatar a La Haya. Más impresionante fue la foto, el jueves en la noche, del presidente acompañado de su vicepresidente Germán Vargas Lleras –que reapareció después de dos meses de convalecencia– con los ministros, líderes empresariales y jefes de todas las fuerzas políticas sin excepción. Todos a una. También hubo un pronunciamiento del consejo empresarial que ha sido crítico de muchas medidas económicas del gobierno.

Santos está acostumbrado a recibir aplausos en el exterior y críticas en el país. Ahora, con su decisión de desconocer a la Corte Internacional de Justicia, le está pasando lo contrario. Le llegó oxígeno en un momento crítico en el campo doméstico, pero puede pagar un precio ante la comunidad internacional. Es muy probable que en el fondo de su corazón hubiera preferido seguir en la línea de siempre, de mantener las mejores relaciones con el resto del mundo. Pero el tamaño de la derrota en la Corte Internacional, con un fallo radical con visos de incoherencia y hasta ofensivo, no le dejó otra alternativa que rechazarlo. Más aún cuando se encontraba en su momento de mayor debilidad política.

El portazo a la corte cambia una larga tradición colombiana de acatamiento al derecho internacional y a los mecanismos multilaterales de solución pacífica de conflictos. Pero Santos se había preparado para tomar la decisión incluso antes de conocer el discurso del presidente de la corte, Ronny Abraham. El martes, dos días antes, había mostrado esa alternativa ante la Comisión Asesora. Allí presentó varios escenarios contemplados, y dejó ver que no aceptaría un veredicto que pusiera en peligro temas de soberanía o derechos marítimos del país.

Eso significa que la intención de la corte se veía venir. Estaban en juego dos demandas expuestas por Nicaragua: una alegaba que Colombia no había cumplido el fallo de 2012, y la segunda le pedía a la corte fijar el límite de su plataforma en un punto medio entre San Andrés y la costa Caribe. Colombia afirmó que ese alto organismo no tenía competencia para tratar los dos casos, con una argumentación mucho más sólida en el punto de la plataforma que en el del incumplimiento. Y ese –el de la plataforma– es el que realmente importa, porque tiene implicaciones reales y concretas sobre los derechos del país en el mar Caribe. Por eso, el gobierno estaba preparado para desconocer el fallo si la decisión en esta materia era negativa.

Y lo fue. Solo que los jueces se dividieron en este punto y se produjo un empate con ocho votos de cada lado. Una situación que solo se ha dado tres veces en la historia de la Corte Internacional de Justicia y que, según su estatuto, se resuelve por el voto del presidente. El francés Abraham inclinó la balanza y terminó por definir todas las objeciones que había solicitado Colombia a favor de Nicaragua. La derrota fue por goleada.

Colombia sale mal librada ante este episodio. Las tres actuaciones de la corte en el litigio han debilitado la posición del país y han ido respaldando las ambiciones nicaragüenses hacia el este, quitándole 75.000 kilómetros cuadrados de mar. La de 2007 dejó en claro que el meridiano 82 no era una frontera marítima, como pretendía Colombia. La de 2012 trazó un límite muy al este de lo que pregonaba el país. Y la de 2016 dejó a La Haya ad portas de fijar una delimitación de la plataforma continental que podría significar que los derechos de Nicaragua sobre el Caribe se extenderían a zonas mucho más cercanas a Cartagena y Santa Marta.

Más allá del contenido de las sentencias, las reacciones de Colombia y el rechazo al último fallo tendrán consecuencias en el campo internacional que se van a sentir durante años. El expresidente Uribe, al apoyar la no comparecencia ante La Haya, dijo que prefiere “100 años de tensiones diplomáticas que perder la soberanía”. Y es cierto que los efectos para la política exterior se prolongarán al futuro. El gobierno puede reclamar que el diferendo con Nicaragua quedó abierto y no concluyó con las decisiones de la corte en contra de los intereses nacionales. Pero las consecuencias no se limitarán a este diferendo, sino a cualquier incidente que se presente en el futuro en la agenda diplomática.

A la hora de buscar responsables del descalabro se han señalado varias cabezas. El presidente Santos y la canciller, María Ángela Holguín, manejaron la adversa situación generada por el fallo de 2012 con medidas para ganar tiempo y evitar aceptar de inmediato una delimitación tan nociva para los intereses nacionales. Y cambiaron de equipo con la intención de buscar nuevas ideas: nombraron agentes a Carlos Gustavo Arrieta y Manuel José Cepeda, ninguno de los cuales había tenido trayectoria en el derecho internacional. Con la excepción de un breve paso de Arrieta por la embajada en Ámsterdam (que representa al país ante la Corte Internacional de Justicia), ninguno había estado vinculado al tema. También reforzaron el equipo de asesores internacionales. El contraste con Nicaragua no podrá ser más claro: su agente, Carlos Argüello, ha mantenido una hábil continuidad de más de dos décadas en el manejo de La Haya y estuvo asesorado por un peso pesado del derecho internacional, el inglés Ian Brownlie.

La estrategia colombiana tuvo elementos de audacia jurídica, pero también de desconocimiento del derecho y hasta de cuestionable rigor. Para buscar que la corte desechara el estudio del fondo de las demandas nicaragüenses, los agentes del país echaron mano de todos los argumentos que se les ocurrieron, con la esperanza de que los jueces de La Haya desconocieran unos y aceptaran otros. Con esa estrategia, la argumentación colombiana llegó a incluir tesis que no solo tenían muy pocas posibilidades de éxito, sino que pueden haber sido contraproducentes.

El discurso de que Colombia “acataba pero no aceptaba” el límite trazado por la corte en 2012, intentó ser creativo pero resultó demasiado forzado. La declaración del juez-presidente Ronny Abraham incluyó frases con tono de evidente regaño a los argumentos de Colombia. Sobre todo, por la afirmación de que el retiro del Pacto de Bogotá tiene efectos inmediatos cuando está estipulado que las obligaciones se extienden hasta un año después del anuncio.

Tampoco tuvo buen recibo que después de haber perdido la integridad del archipiélago de San Andrés y Providencia por el fallo de la corte en 2012, Colombia tratara de anular esa decisión expidiendo un decreto que reversaba, a través de líneas de base, los efectos del fallo. No menos controvertido fue el argumento de que los límites internacionales, según la Constitución, solo pueden fijarse por tratados internacionales aprobados por el Congreso. Si los acuerdos internacionales se pudieran cambiar mediante normas o procedimientos internos, no habría convivencia posible entre los Estados. Así lo establece con toda claridad la Convención de Viena que fija las reglas sobre los compromisos internacionales.

El mensaje fue que Colombia adoptaba medidas internas para afectar los efectos internacionales del fallo de la corte. Y esto, sumado al hecho de que el país nunca se sentó a dialogar con Nicaragua para abordar formalmente el fallo, pudo dejar la sensación de que la estrategia del gobierno era, si no desacatar, por lo menos dilatar.

La determinación de la corte más dolorosa para el país fue la relacionada con la plataforma continental extendida. Ocho de los 16 magistrados de la corte de La Haya consideraron que era un caso juzgado que no podría ser reabierto. El mecanismo del desempate en estos casos es la decisión del presidente y no es imposible que en esta haya influido el mal clima que se ha generado en La Haya hacia Colombia por su incumplimiento al fallo anterior, en 2012. El gobierno llegó a decir que ese organismo era “un enemigo” del país.

Ofender al juez no suele ser una buena estrategia para conseguir decisiones a favor. El presidente de la Corte Internacional de Justicia llegó al punto, totalmente inusual, de llamar al embajador ante La Haya, Eduardo Pizarro Leongómez, para expresarle su extrañeza por la hostilidad que se percibía de parte de Colombia.

Pero así como Colombia tuvo argumentos débiles, también tuvo algunos muy sólidos. En el fallo de la corte hubo inconsistencias difíciles de entender. En particular, la contradicción con el fallo de 2012 en el que ya había desechado el interés nicaragüense de trazar una plataforma extendida, y hacerlo invocando elementos de la Convención del Mar, de la cual Colombia no hace parte. En ambos aspectos, el gobierno colombiano tiene razón. De hecho, ya en 2012 la corte había mostrado que su interpretación del derecho es impredecible y sorprendente, y ya había adoptado criterios de la Convención del Mar tratándolos como normas consuetudinarias.

La paradoja es que después del jueves, el fallo de noviembre de 2012, que Álvaro Uribe consideró “el del despojo” pues le quitó al país miles de kilómetros de mar Caribe, parece el menor de los males. La razón es que en esa decisión la corte no se metió con el asunto de la plataforma, que es bastante más grave. Por eso es que el presidente Santos no tenía más alternativa que la de rechazar el fallo de la semana pasada, aun cuando este se refiriera solamente a asuntos de procedimiento y no de fondo. Políticamente esa decisión le será favorable a corto plazo, pero a mediano y largo plazo le está dejando una situación complicada e inconclusa a sus sucesores. Un desacato a un resultado después de que se ha aceptado al juez cambia la percepción de Colombia ante la comunidad internacional.

En algún momento en el futuro, el país tendrá que buscar fórmulas que le permitan darle un manejo a esta difícil coyuntura. Una posible salida podría ser acoger los criterios que fijó la corte en 2012, a cambio de rechazar totalmente los que eventualmente pudieran llegar en relación con la plataforma continental extendida. O sea cumplir, por doloroso que sea, el fallo que le quitó al país la integridad del archipiélago, y desconocer el de 2016, por tratarse de un caso juzgado que hace parte de la Convención del Mar que Colombia no ha suscrito.

Pero es poco probable que Nicaragua acepte una fórmula así. Una vez el presidente Santos anunció que no comparecerá en las etapas posteriores del proceso (audiencias para presentación de argumentos), el gobierno de Daniel Ortega tiene varias alternativas: solicitar una decisión a su favor en las dos demandas en respuesta al retiro de su contraparte, atender los procedimientos que faltan y presentar allí sus casos, o solicitarle al Consejo de Seguridad que intervenga para exhortar, obligar o castigar a Colombia por su incumplimiento.

Esta última opción es real, según las normas, pero casi imposible en la práctica, y en el dictamen del jueves la corte reconoció que Colombia no ha utilizado la fuerza en zonas delimitadas en 2012. Aun así, las posibilidades de algún tipo de arreglo con Nicaragua en este momento son muy remotas. En el corto plazo es poco probable que ese país tenga interés en negociar directamente un tratado sin esperar el veredicto de fondo de la corte sobre la plataforma. Con la sentencia del jueves y el retiro de Colombia, el gobierno de Daniel Ortega seguramente está anticipando que la última palabra será favorable a Nicaragua.

No es claro, en consecuencia, que sea mejor opción no comparecer que haber seguido con el pleito. Aunque Colombia ha fijado una posición que le facilitará desconocer el fallo, este se va a concretar. En cambio, cabe al menos la hipótesis de que haber argumentado sobre la plataforma habría podido definir el desempate a favor de Colombia. Solo se necesitaba que uno de los ocho que apoyaron a Nicaragua se cambiara de lado. Y para hacerlo, además del alegato colombiano estaban los que presentaron los ocho jueces disidentes que el jueves pasado dejaron claro que la corte no debía meterse en el asunto de la plataforma. Algunos de ellos fueron muy vehementes.

La pelea va para largo. Seguramente más que los dos años y medio que le quedan a Santos. El pleito sobre el incumplimiento va más adelantado que el de la plataforma, pero no es probable que ninguno se falle antes de dos o tres años. Lo cual puede ser bien visto por el presidente Santos, que muy probablemente entregará a su sucesor el mismo mapa que recibió cuando llegó al poder, sin pérdida de territorios, ni mares ni plataformas.

Pero la imagen del país ya no será la de un defensor del derecho internacional, y el rechazo al Pacto de Bogotá y a la Corte Internacional de Justicia tendrá implicaciones para el manejo diplomático de relaciones con otros países. Por ejemplo, esas instancias jurídicas internacionales eran uno de los instrumentos que Colombia ha utilizado para manejar el diferendo con Venezuela.

Hay historias de presidentes acorralados que acuden a conflictos internacionales para reunir solidaridades mediante el nacionalismo. No es el caso de Santos, que no lo hizo por imagen sino por la gravedad de lo sucedido. Pero de alguna manera, su actitud decidida le ha generado un nivel de solidaridad nacional que había perdido. Falta ver cuánto dura el apoyo interno y qué tan graves son los costos en la comunidad internacional.

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